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秦虹  中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級(jí)研究員、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員、住建部政策研究中心原主任，本文刊發(fā)于9月9日經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)。

從去年下半年中央提出實(shí)施城市更新行動(dòng)以來，城市更新在各個(gè)地方受到了廣泛關(guān)注，企業(yè)也特別關(guān)注。按照中央的要求，下一步要大規(guī)模實(shí)施城市更新行動(dòng)，主要是基于中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)入了高級(jí)發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)，根據(jù)七普數(shù)據(jù)，全國的城鎮(zhèn)化率到2020年達(dá)到63.89%，很多城市，特別是東部地區(qū)的一些大城市，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了80%。

在這樣的發(fā)展階段下，城市更新是城市發(fā)展必然的趨勢(shì)。過去城市發(fā)展主要是規(guī)模擴(kuò)張，粗放式發(fā)展，未來要聚焦城市內(nèi)核、內(nèi)涵式、提高質(zhì)量的發(fā)展模式。城市發(fā)展的模式未來會(huì)發(fā)生變化，中央提出了實(shí)施城市更新行動(dòng)，但是要防止大拆大建的過度房地產(chǎn)化的方式。

不搞大拆大建，城市更新采取什么方式呢？住建部通知的第二條提出了探索可持續(xù)的更新模式，主要包括以下幾方面的內(nèi)容：

不延用過度的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)方式，不片面地追求規(guī)模擴(kuò)張帶來的短期效益和經(jīng)濟(jì)效益，不搞房地產(chǎn)化的開發(fā)方式。那采取什么方式呢？主要從過去的開發(fā)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營模式，鼓勵(lì)長期運(yùn)營，持續(xù)改造投入，現(xiàn)有資源的所有者、居民出資參與微更新的方式，來推動(dòng)城市更新，持久經(jīng)營。

如在國家發(fā)改委的文件中，對(duì)加快城市更新提出了“三區(qū)一村”要求，比如改造老舊小區(qū)，主要是引導(dǎo)社區(qū)的便民發(fā)展，并不是把老舊小區(qū)拆掉，要改造、補(bǔ)短板，在老舊小區(qū)中提升和完善功能；改造老舊廠區(qū)，要把“工業(yè)銹帶”改造成“生活秀帶”，打造成產(chǎn)業(yè)或是文化的旅游場(chǎng)地；改造老舊街區(qū)，引導(dǎo)傳統(tǒng)街區(qū)走向新型的文旅聚集區(qū)；改造城中村，按照發(fā)改委的文件，積極探索政府引導(dǎo)下的工商資本和農(nóng)民集體合作共贏的發(fā)展方式。不論是發(fā)改委的文件，還是住建部的文件，可以看到在城市更新這個(gè)方面推動(dòng)的，不是大拆大建，而是以留為主、持有經(jīng)營的更新方式。

城市更新不同于房地產(chǎn)

城市更新和房地產(chǎn)有什么不同呢？

第一，在開發(fā)建設(shè)方式上，房地產(chǎn)一般都是大拆大建、標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制的建設(shè)方式；而城市更新主要是漸進(jìn)式的，以保留傳承為主，營造特色場(chǎng)景的建設(shè)方式，城市更新很難復(fù)制，一個(gè)更新項(xiàng)目有一個(gè)模式，有一個(gè)特點(diǎn)。

第二，在針對(duì)問題方面，房地產(chǎn)的開發(fā)，推倒重建，追求規(guī)模，主要是解決城市增量發(fā)展需求的問題，比如說這個(gè)城市產(chǎn)業(yè)多了，要落地，有大量新增人口，沒有地方住怎么辦？這個(gè)時(shí)候政府征地也好，拆遷也好，通過房地產(chǎn)開發(fā)，來解決城市發(fā)展的增量需求；而城市更新主要是改空間、補(bǔ)短板、升產(chǎn)業(yè)、留文化、保民生、美環(huán)境，總而言之，是歷史印記呈現(xiàn)和現(xiàn)代功能提升的結(jié)合， 保留的是城市原來的肌理和文化，在這個(gè)基礎(chǔ)上缺什么補(bǔ)什么，產(chǎn)業(yè)要提升，與民生、環(huán)境美化、基礎(chǔ)設(shè)施提升結(jié)合在一起。

第三，在盈利模式上，房地產(chǎn)開發(fā)以散售、高周轉(zhuǎn)為主要盈利模式，都是房屋建完之后開始銷售，一套一套賣房子，快周轉(zhuǎn)是房地產(chǎn)開發(fā)的盈利模式；而城市更新的盈利模式，主要是依靠資產(chǎn)管理和運(yùn)營，提高現(xiàn)金流為主要特征的一種盈利模式，不是散售，也不是高周轉(zhuǎn)，是長周期的。

第四，在主導(dǎo)方式上，房地產(chǎn)開發(fā)由單一的房地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)；但是城市更新通常是片區(qū)統(tǒng)籌，有政府的規(guī)劃引導(dǎo)，由政府、企業(yè)、社區(qū)、原居民共同主導(dǎo)的一種更新方式。

城市更新和房地產(chǎn)到底有什么不同，歸根到底最核心、最關(guān)鍵的不同，不在于拆不拆，而在于賣不賣、賣的比例占多少。房地產(chǎn)開發(fā)最終的盈利模式是靠銷售，靠快周轉(zhuǎn)來盈利，而城市更新主要是靠資產(chǎn)管理和運(yùn)營，提高品質(zhì)，提高現(xiàn)金流的盈利模式。這是城市更新和房地產(chǎn)很大的不同。

城市更新的目標(biāo)

未來搞城市更新，不是單一的目標(biāo)，是綜合的目標(biāo)，城市更新的總目標(biāo)和城市的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長王蒙徽總結(jié)的城市更新總目標(biāo)是建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文的城市。實(shí)際中，具體目標(biāo)還有三個(gè)層次。

首先要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，最重要的是更新完的地區(qū)和城市要有活力，體現(xiàn)在資產(chǎn)配置更優(yōu)，產(chǎn)出效率更高，資產(chǎn)價(jià)值得以提升，能夠給政府提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐，這很重要。沒有這一點(diǎn)，所謂的綠色、人文、宜居、韌性、智慧城市的建設(shè)，就沒有經(jīng)濟(jì)支撐。

第二是社會(huì)目標(biāo)，更新要讓社會(huì)更和諧，包括社會(huì)更包容，文化傳承的復(fù)興，社會(huì)共建共享的發(fā)展，這是要通過更新來給予完善的。

第三是環(huán)境目標(biāo)，可持續(xù)地打造更加宜居的自然環(huán)境，文明多元的人文環(huán)境，綠色智慧低碳的社會(huì)環(huán)境。

總之，城市更新是要把城市遺產(chǎn)、老舊街區(qū)、老舊小區(qū)、老舊樓宇和城中村進(jìn)行更新，提升城市的效率和活力。一個(gè)地方的城市更新做得成功不成功，惟一的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是看能否達(dá)到引人、聚人、留人的目的。如果一個(gè)地方舊的變新了，但產(chǎn)業(yè)不來，人員不來，本地人不來，外地人不去，這種更新就是無效的投資。

很多企業(yè)說，搞房地產(chǎn)開發(fā)式的城市更新我們都會(huì)做，因?yàn)楹芏嚅_發(fā)企業(yè)幾十年來就搞房地產(chǎn)，做得還是很成功，如果城市更新不按房地產(chǎn)的模式來，沒有辦法做，也不賺錢。我認(rèn)為，城市更新對(duì)現(xiàn)在的城市發(fā)展是轉(zhuǎn)型要求，對(duì)企業(yè)來說也是轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，的確非常難。

城市更新誰助力

下一步推動(dòng)城市更新，我認(rèn)為離不開三個(gè)方面的支持。

首先是政策支持，因?yàn)檫^去的城市建設(shè)發(fā)展，主要靠新建房地產(chǎn)來支撐，所有的政策都是支撐新建的。

我們說不走房地產(chǎn)的開發(fā)模式，走城市更新的新發(fā)展模式，政策是缺失的。那么企業(yè)適合在什么地方參與城市更新？我認(rèn)為，要看這個(gè)地方的政策環(huán)境適合不適合，支持不支持城市更新。包括這個(gè)城市的城市更新的定位是怎樣確定的，城市發(fā)展的定位依然是擴(kuò)張式的？還是已經(jīng)聚焦在城市內(nèi)部，以品質(zhì)功能提升為核心。還要看地方的政策對(duì)城市更新參與者的準(zhǔn)入、項(xiàng)目獲得的政策支持力度。

當(dāng)然，城市更新雖然不是房地產(chǎn)開發(fā)，但是確實(shí)既涉房也涉地，規(guī)劃、土地、標(biāo)準(zhǔn)的保障就非常重要，這個(gè)地方有沒有相應(yīng)政策。還有政府有沒有專門的管理機(jī)制，就涉及到政策的支持。自從中央提出了實(shí)施城市更新行動(dòng)以來，現(xiàn)在很多地方政府已經(jīng)開始出臺(tái)一些管理辦法，對(duì)政策的支持有了明確的態(tài)度，這是非常重要的。比如說，現(xiàn)在除了深圳一直有城市更新的法規(guī)政策外，中央提出實(shí)施城市更新行動(dòng)以來，上海的城市更新條例已經(jīng)正式實(shí)施了，北京市出臺(tái)了城市更新的指導(dǎo)意見，剛剛又發(fā)布了北京市的城市更新的行動(dòng)計(jì)劃，重慶、成都、天津等城市都出臺(tái)了管理辦法。在這些管理辦法中都明確了一些政策支持，我認(rèn)為這非常有積極意義。

其次是資金的支持。城市更新毫無疑問是長周期的，對(duì)資金的依賴非常強(qiáng)，不像房地產(chǎn)可以快周轉(zhuǎn)，滾動(dòng)開發(fā)。開發(fā)企業(yè)的資金滾動(dòng)開發(fā)，快周轉(zhuǎn)保證了資金來源，盈利顯而易見，但是城市更新因?yàn)橹芷陂L，更新項(xiàng)目到底能不能掙錢，是不確定的，社會(huì)資本也好，金融機(jī)構(gòu)也好，進(jìn)入城市更新其實(shí)有顧慮的。所以，資金支持包括財(cái)政、金融和社會(huì)資本。

政府的財(cái)政支持，主要是支持涉及民生類的更新，老舊小區(qū)改造，生態(tài)修復(fù)，基礎(chǔ)設(shè)施提升，涉及公共設(shè)施的配套，都需要政府財(cái)政的支持。除了財(cái)政支持外，金融的支持也很重要，比如間接融資，向銀行貸款，應(yīng)該給予城市更新以支持。過去銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款周期相對(duì)較短，支持快周轉(zhuǎn)的項(xiàng)目，下一步金融機(jī)構(gòu)需要支持長周期、低成本的一些改善城市功能的銀行貸款。除了間接融資外，一些直接融資，包括社會(huì)資本的支持也非常重要，可以看到在北京、重慶、成都、上海等地方政策中涉及到未來的資金支持。

城市更新不以散售快周轉(zhuǎn)的盈利模式，投融資有其獨(dú)特的特點(diǎn)，我總結(jié)三句話：投資基金化、建設(shè)信貸化、運(yùn)營證券化。下一步的金融支持，離不開對(duì)三化的深入研究。

一是投資的基金化，實(shí)際需要政府性的引導(dǎo)母基金來實(shí)現(xiàn)資本的兩級(jí)放大功能?？梢钥吹?，現(xiàn)在上海、天津、無錫都成立了政府類的城市更新產(chǎn)業(yè)基金，對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入城市更新起了穩(wěn)定器和增加信心的作用，而且這個(gè)母基金由于可以再次投入到項(xiàng)目中，可以實(shí)現(xiàn)引入社會(huì)資本的兩級(jí)資本放大功能。下一步這個(gè)政策要具體落實(shí)和完善，對(duì)長周期的城市更新資金支持非常有意義。

二是在更新建設(shè)過程中，實(shí)際上需要杠桿，需要銀行貸款的支持， 所以在銀行層面，對(duì)舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)更新，在如何融資的條件上給予一些資金支持，也非常需要，可以區(qū)別開來，比如說散售快周轉(zhuǎn)的項(xiàng)目類似房地產(chǎn)，或者就是房地產(chǎn)的開發(fā)模式，應(yīng)該在金融管控上按照房地產(chǎn)進(jìn)行管理，不是散售快周轉(zhuǎn)的更新項(xiàng)目，應(yīng)該按照城市更新類的貸款給予單獨(dú)的支持。

三是運(yùn)營證券化，當(dāng)城市更新后，項(xiàng)目長期持續(xù)運(yùn)營產(chǎn)生現(xiàn)金流，各國的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，都要靠證券化來使前期的投入資金進(jìn)行退出，公募REITs就非常重要，可以翹動(dòng)更多的社會(huì)資本來支持城市更新，前期投入資金退出后可以擴(kuò)大投入到新的更新項(xiàng)目，對(duì)提高資產(chǎn)管理的水平，分散風(fēng)險(xiǎn)都有積極意義。特別是對(duì)商業(yè)地產(chǎn)的更新，公募REITs的作用也非常明顯。

第三是專業(yè)化能力的支持。很多企業(yè)說住建部提出來防止大拆大建類的城市更新，那城市更新就熄火了，因?yàn)檫@個(gè)行當(dāng)沒有辦法干，不賺錢，我們參與不了。我始終認(rèn)為，難者不會(huì)、會(huì)者不難。

城市更新的核心能力

實(shí)踐中，這幾年看到了大量城市更新的項(xiàng)目，確實(shí)有相當(dāng)一部分不掙錢，但是也有很多項(xiàng)目做得非常成功，核心的是什么呢？專業(yè)化能力的核心，一個(gè)是如何升級(jí)，如何改變?cè)薪ㄖ墓δ?，第二是如何提升業(yè)態(tài)。

在功能改變方面，如上海的夢(mèng)中心，由高和資本和國開金融組成基金聯(lián)合投入，原來是水泥廠，現(xiàn)在變成了現(xiàn)代的文化綜合體，功能的改變適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的需要。萬科在上海做的上生·新所，原來也是傳統(tǒng)企業(yè)的生產(chǎn)辦公區(qū)，現(xiàn)在變成了新消費(fèi)地，功能發(fā)生了變化，從過去低效、沒有現(xiàn)金流的，已經(jīng)不適合城市發(fā)展的功能的空間，變成現(xiàn)在符合城市發(fā)展方向和功能的空間，這是一種類型。

在業(yè)態(tài)提升方面，如功能不改，提升業(yè)態(tài)，傳統(tǒng)辦公變成現(xiàn)代辦公，傳統(tǒng)商業(yè)變成現(xiàn)代商業(yè)，也有很多項(xiàng)目做得很成功。比如說最近北京關(guān)注度非常高的華潤西單更新場(chǎng)項(xiàng)目，原來是商業(yè)，更新之后還是商業(yè)，但是原來是小商戶，現(xiàn)在是年輕潮流力的新商業(yè)，業(yè)態(tài)沒有變但是得到了大幅度的提升。翰同資本在三元橋做的酒店，酒店還是酒店，傳統(tǒng)酒店變成了現(xiàn)代酒店，成為了全國坪效最高的酒店，過去不賺錢，現(xiàn)在很賺錢。功能的改變和業(yè)態(tài)的提升，都靠資產(chǎn)運(yùn)營、資產(chǎn)管理，靠招商、設(shè)計(jì)、組織等優(yōu)化，一系列都是企業(yè)的專業(yè)化能力。

總結(jié)起來，專業(yè)化能力，最考驗(yàn)企業(yè)能不能參與城市更新，或者參與城市更新能不能取得成功的關(guān)鍵。企業(yè)參與城市更新的專業(yè)化能力方面可以概況為：科技為力、產(chǎn)業(yè)為核、文化為魂、設(shè)計(jì)為美、運(yùn)營為要。一個(gè)成功的城市更新項(xiàng)目，之所以能夠提高坪效，提高效益，引人、聚人、留人，能夠給當(dāng)?shù)貏?chuàng)造現(xiàn)金流，引企業(yè)入駐，獲得消費(fèi)者持續(xù)的關(guān)注，是運(yùn)用科技力量改變了傳統(tǒng)的建筑功能，引入升級(jí)迭代后的產(chǎn)業(yè)為項(xiàng)目長久持續(xù)的現(xiàn)金流奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然，吸引人必須要靠文化的打造，形象功能的改變要靠設(shè)計(jì)。最后是資產(chǎn)管理，運(yùn)營是城市更新不搞大拆大建的情況下，能夠取得成功的非常關(guān)鍵的方面。

總而言之，未來城市更新的確是新賽道。城市更新是行動(dòng)，絕不是運(yùn)動(dòng)，不可能通過運(yùn)動(dòng)來實(shí)施好城市更新。城市更新對(duì)城市發(fā)展來說，是永續(xù)的過程，對(duì)有專業(yè)化能力、理解最清楚、又提前準(zhǔn)備好人才和團(tuán)隊(duì)的企業(yè)來說，未來的確有很好的機(jī)會(huì)，祝愿城市更新能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)。