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趙燕菁，中國城市規(guī)劃學會副理事長，自然資源部國土空間規(guī)劃專家組成員

城市更新里面都有涉及城市公共空間的更新，但往往都是把城市和公共空間捆在一起，單獨談論公共空間并不是很多，而城市更新大部分的注意力都不是集中在公共空間，比如三舊改造，實際上是政府出讓給廠商或私人業(yè)主，我們改造的空間是非公共空間，而這個也是我們前一個階段城市更新比較集中的地方。

但實際上公共空間在城市中也占有一定的比重。那么，什么是公共空間？對其進行簡單的定義：如果將城市大概分為四類用地，其中最狹義的公共空間就是指道路及路上面所有的管線、廣告大牌，這些都屬于沒有出讓的部分，另一類是公共配套設施，如學校、醫(yī)院、廣場、公園，實際上這些用地是政府的產(chǎn)權，所以將其作為廣義的公共空間。剩下的部分則是出讓給工廠、商家或者居民，這個是一個狹義的私有的空間或者是社會的空間。

公共部分，雖然不是城市更新的重點，但實際上在城市中占比很大，在國家用地分類標準里面有一個分類，學過城市規(guī)劃的基本都了解。

公共部分包括道路和交通基礎設施，一般占城市用地10%-25%，綠地、廣場占10%-15%，這兩項加起來將近百分之三四十，如果再算上變電站、污水廠、公交停車場等空間，實際上廣義的公共空間接近50%左右。而在大城市中公共的空間還有更多，比如，機場、港口等一些國有企業(yè)所持的場地，廣義上也屬于城市的公共空間，這些都可以納入到公共空間的存量中，這部分的公共空間具有非常大的升級潛力。但現(xiàn)在的城市更新主要關注已出讓的私人土地，往往忽略了政府實際上所持資產(chǎn)，而這部分空間體量也是非常巨大的。

為什么我們考慮得比較少，因為在我們的印象里，這部分公共空間是不盈利的，我們的工廠可以收稅，但是剛才我們看到這些做的非常好的案例，其實很多都是公共空間的更新，都有一個共同的特點，公共空間的更新大部分都是政府在花錢，基本沒有盈利，但凡是不賺錢的項目，只能做一至兩個項目，長期投資是不可持續(xù)的，不能形成合理的商業(yè)模式，具有不可持續(xù)性和復制性。

因此，不能將公共空間作為城市更新中的盲區(qū)，我們要對其進行重新定義。傳統(tǒng)來說，出讓住宅用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地這都是屬于政府的收益，為什么能有收益？是因為政府提供了公共服務，為公共服務花錢，比如道路、管線、公園等公共空間，學校、醫(yī)院才能收益。因此，我們傳統(tǒng)的理解認為公共就是花錢的，目的就是讓剩余的土地可以賣出更好的價值。

換一個角度思考，如果我們將整個城市看作是一個平臺，其空間的含義就會變多，所以在傳統(tǒng)的思維角度看，我們的城市應該是收稅的，公園是需要門票的，但如果減掉的這些費用，比如公園免費，那它的價值去哪了？其實都已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了周邊的土地，住宅就會升值，比如修建地鐵，那么地鐵的周邊區(qū)域板塊就會升值，修建學校，學區(qū)房就會升值，所以它的公共服務是把價值轉(zhuǎn)移出去了。

但同時也存在一個問題，對于政府來講，其收益很難循環(huán)，如果在你們家旁邊新建一個公園，你的房價將會上漲，你會把收益部分交給政府嗎？不會，如果我們家旁邊修建地鐵，房價上漲，我們并不會將升值部分捐給公共，但在其他國家，只要你的物業(yè)升值，政府的稅收就增加，所以政府就能進行循環(huán)回收，而中國現(xiàn)在沒有，政府收的是房地產(chǎn)稅，雖然稅收上漲，但是有5年的實驗期，可能就收一個水費的價格，如果收多了我們就會投訴，所以大家也不要指望房地產(chǎn)稅能達到西方國家的水準，如果一個地方政府的財政收入有百分之六七十甚至七八十的是房地產(chǎn)稅收，這種做法我們是不能接受的，這也不現(xiàn)實，因此我們要確定，現(xiàn)在我們能否把這個平臺轉(zhuǎn)化為一個可收費的平臺，地方政府不能收稅，稅錢是國家定的，如果收不回來，像這些舊城的改造基本都在虧錢，最后會發(fā)現(xiàn)除了少數(shù)幾個政府，其他都是負債累累，如果只為形象進行更新，那肯定要先花錢，我認為這一次換屆，很多新的市長、市委書記會大吃一驚，上一屆政府留了多少億的債務在手里，這次中央經(jīng)濟工作會議也專門提出，嚴控地方政府債務，因此，一定要尋找出一種新的方式。

如果成為一個平臺，每個城市都不止只有一種收費方式，收費方式的各不相同，比如說大家都熟悉的阿里巴巴（淘寶），平臺不收費，騰訊、微信是免費的，它們沒賠，它們賺了很多錢，所以只要有了平臺的特性，都可以賺錢，它可能不找老百姓收費，但是它可以找第三方收費。

我們使用微信是不會被賺錢，但是形成的流量是錢，出賣了個人信息，所以在城市中的許多流量，如果沒賣掉就那就是被流失了，大家不要以為現(xiàn)在網(wǎng)上的東西都是免費的，免費是最貴的，所以我認為應該在一個全新的概念中去重新理解城市，把城市作為一個平臺，上面可以加載各種各樣能賺錢的印證程序APP，這些東西能賺錢，我們就找這些APP去收錢，所以市政府不是只有一種收費的模式，這就是我對它的理解，所以通過城市的平臺，把所有需要的公共資源進行集聚、重組和運營以后，它是能夠帶來巨大收益的。

最主要的原因就是產(chǎn)權，大家可以看街道怎么運營，公路好幾種產(chǎn)權，省道、國道、高速，包括廈門市同樣的道路，有一部分屬于公路局，有一部分屬于市政園林局，多少米以下的屬于區(qū)政府的，沒有單位可以統(tǒng)一經(jīng)營。

比如在社區(qū)里工作，負責打掃衛(wèi)生，街道上有很多公共的部分，比如電線桿、公交車站、廣告打牌、地下管線等，這些不屬于個人，但這些大家都可以介入和使用，但如果讓個人管理，那么就是負責掃地的。

大會演講現(xiàn)場圖

產(chǎn)權還會虛置，所以可以看到每個人都可以通過這個平臺進行免費的投送，比如共享單車，大家拼命的去投放這些單車，就像工地一樣，如果所有人都免費使用的話，它就會出現(xiàn)淪為工具的悲劇，所以會出現(xiàn)城市產(chǎn)權虛置，我們經(jīng)?？吹秸鞅鴱V告，過一段時間是五講四美或是其他，好像這個產(chǎn)權也沒人管，走在街道上，雖然街道也亂七八糟，但是誰也不負責，這就是我們的問題。

如若要解決這個問題，就要把這個城市（平臺）變成一個可經(jīng)營的模式，第一件事是解決產(chǎn)權問題，誰管它，誰運營它，誰收費，能收什么費，必須要定義，所以我認為這次中共中央國務院關于生態(tài)文明體制改革的整體方案里面就提出了這個事歸誰管，自然資源部門負責統(tǒng)一行使全民所有自然資源，街道亂用的問題，就是自然資源部的問題，現(xiàn)在這是公共的資源，對其進行管理，原來責任人，不知道誰管，現(xiàn)在就是歸這個部門管，當然，不是有個人具體管，可以委托公司、管理者，甚至委托城市運營商，所以我認為第一個先得要明確它的產(chǎn)權，先成立統(tǒng)一運營。

北京現(xiàn)在正在做這樣一件事，據(jù)我所知，目前北京通州區(qū)的所有道路，公共設計部分，甚至連交警、小區(qū)物業(yè)全都歸為一個公司來管理、運營，這是一個嘗試，如若不給他們管，所有需要人要管的東西就會存在沒有人管的現(xiàn)象。

這樣的管理方式有優(yōu)勢，如果需要安一個桿、一個監(jiān)控，跟誰商量？市委市政府不同意，規(guī)劃局也不敢攔，市政園林也不敢攔，現(xiàn)在該交費就交費，該收費就收費，比如公交站牌要收費，包括路邊停車等等全都是有管理的，所以權利歸誰，必須要有一個明確的規(guī)定，然后不斷的賦予它，運營它，這樣才會越來越好，如果沒有這個管理模式，這個街道就還是免費的，因此有管理模式以后，我們可以探討一下公共平臺基本的架構是什么，它是如何盈利，是免費但還能賺錢。

實際上，現(xiàn)在的城市形態(tài)，把它想像成為一個網(wǎng)上虛擬的平臺，打車軟件是一樣的，它是不要錢的，所以對于我們來講最主要是流量，帶來升值，它不用找我們收費，大家希望在競爭激烈的時候還補貼優(yōu)惠券，用打車軟件次數(shù)越多，補貼就越多，為什么？就是因為它投資的是我們的流量。

這個平臺把流量賣給誰？用戶是免費的，它賣給了應用程序，比如，在淘寶上開個店，淘寶上瀏覽，帶動流量，最后變成收費，所以，大家可以看蘋果的盈利模式，凈找APP收稅，收的稅非常多，阿里巴巴也是這樣，最終形成一種模式。

簡單來講，只要是公共的、免費使用的東西，就像電視一樣，我們看電視是免費的，但形成流量以后，廣告商付錢，最后再從廣告商里收錢，覆蓋面越廣，它的廣告越值錢，所以中央電視臺最值錢，因為看的人多，它賣的都是觀眾。同樣的道理，我們城市政府就像這樣的平臺，這也是一個基本的架構，這是第一個場景。

政府其實就是在公共平臺里面招APP，然后找它們收錢，我們怎么招這個APP呢？只有平臺上面一定有足夠的流量和良好的環(huán)境，才能有人愿意前來投，比如廣告投放，現(xiàn)有的人說這個房子是我的，我就有權在自家屋頂上弄一個廣告，甚至窗戶上貼一個廣告，廣告是非常賺錢的，我們在網(wǎng)上很多免費使用的東西都是有人交錢的，都是廣告公司交的錢，所以這個權利一定要通過法律還給公共，成都市規(guī)劃局最近出臺規(guī)定，非公共資源載體部分，只要業(yè)主同意，成都市相關部門會在編制戶外廣告控制性詳細規(guī)劃時將之列入規(guī)劃。此后，納入規(guī)劃的業(yè)主戶外廣告設置位將通過拍賣方式出讓使用權。該拍賣收益的60%，將補償給載體業(yè)主。其余40%繳入財政專戶，專項用于城市管理工作。要定義政府能不能收費，找誰收費，這必須是一個權利賦予的事情。

從事審批工作的都知道，沒有法律就沒有行政許可，城市規(guī)劃兩證一書都是《城市規(guī)劃法》賦予我們的，所以這個模式也應該賦予相應的法律，有人墊錢外擺，不能隨便擺了就占用，還要還給公眾，或者負擔一定的義務，不一定是要收錢。比如說紐約的報亭，攤位都是定點定價，不一定要拍賣，我們可以將這個攤位給一個殘疾人或者給困難的家庭，但不能免費使用。公廁也是，原來公廁在歐洲是要交錢的，被一個人承包了，設計的特別豪華，流量很大，賣給廣告商，就變成了一個非常富有的人，這是德國一個真實的例子。

比如現(xiàn)在道路上到處都有停車位，這些都是公共的資源，現(xiàn)在東莞就在做一件事，把道路上所有的停車位全部上傳到網(wǎng)上，要想停車一查就知道哪兒有停車位，幾點到幾點有空位，一旦預定了就開始交費，單位閑置的資源都可以放到網(wǎng)上，比如，我們?nèi)ド习嘁院?，家里空一個車位，可以在網(wǎng)上進行租用，下班后，單位的停車位可以有償提供給周圍的居民。

整個城市都可以設計路段收費，給不同的時間、不同的地段、不同的人來收費，比如共享單車不能免費投，每年規(guī)定就兩家，大家競爭拍賣，然后獲得專營權，一人經(jīng)營5年、10年，然后一次收費，這樣就不會亂投。

新加坡大部分的主要路段，只要經(jīng)過這個路段就收費，提醒幾點到幾點收費，收多少，道路實施這個系統(tǒng)后，我們可以不在高峰出行，晚一個小時出去就會省一部分錢，我們出去的時候有兩條路，繞一些，但是省錢，這樣的話，我們可以減少道路的供給，不需要修很多路，也是省錢，省錢就是賺錢，基礎設施升級。

比如，小學操場整天都空著，當時我當規(guī)劃局長的時候就提出小學操場下面都可以利用，如果有一個運營商把這個技術發(fā)展到能夠在暑假期間把整個停車場建起來，這就都是新技術。廈門的變電站，室內(nèi)化改造后，原來大家很討厭且占地非常大的設施，現(xiàn)在就變成基礎區(qū)，我們賺的房地產(chǎn)的錢遠遠大于改造后盈利的錢。

比如紐約公園，有錢人去贊助窮人，很多公園的設施都是被捐贈的，比如椅子捐1萬美元，就可以在上面能刻很多字，從而帶動了許多人進行捐贈。在廈門當局長的時候做過這樣的活動，導致最后椅子都不夠了，需要開通渠道，在平臺上進行。

最后，我認為，現(xiàn)在進入后房地產(chǎn)市場，房地產(chǎn)建設的周期很快結(jié)束了，開發(fā)商應該運營這個街區(qū)嗎？所以我建議城市的開發(fā)商要拋棄幻想，從城市的開發(fā)商轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪\營商，假設把城市理解成為一個平臺，而運營會有巨大的商機，所以將來在城市運營上，賺錢的人可能比這個城市開發(fā)商賺的錢更多，搭建一個平臺，為城市創(chuàng)造現(xiàn)金流的模式，會誕生一批城市發(fā)展的贏家，可能萬科不轉(zhuǎn)型就會受到影響，可能萬達轉(zhuǎn)型成功，那就是另一個城市。土地財政前一個階段，我們覺得是大江大河，高山大海，實際上，當我們城市進入了運營階段以后，才是真正的城市。

文章來源：城科會城市更新專委會