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2021年11月4日，住建部發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》明確，在以下21個城市（區(qū)）開展第一批城市更新試點工作：

北京市、唐山市、呼和浩特市、沈陽市、南京市、蘇州市、寧波市、滁州市、銅陵市、廈門市、南昌市、景德鎮(zhèn)市、煙臺市、濰坊市、黃石市、長沙市、重慶市渝中區(qū)、重慶市九龍坡區(qū)、成都市、西安市、銀川市。

名單內(nèi)的21個城市將進行為期兩年的城市更新試點工作，《通知》強調(diào)了試點城市接下來的重點工作與工作方法，對試點城市的更新工作有明確定位與指導(dǎo)。

梳理試點城市名單我們發(fā)現(xiàn)，此次21個城市遵循了全覆蓋原則，各大區(qū)各層級城市都有涉及，但深廣滬作為最早探索城市更新的地區(qū)并未出現(xiàn)在本次試點名單。

我們分析，深廣滬經(jīng)過長期實踐，其城市更新模式已相對成熟、體系完整且領(lǐng)先于其他城市，是未入選本次試點城市名單的主要原因。

2008年，面對新增建設(shè)用地增長空間受限、保護耕地與保障發(fā)展矛盾日益突出的現(xiàn)實，原國土資源部和廣東省政府共同開展部省合作，推進節(jié)約集約用地試點示范省建設(shè)。

自此，廣東就在全國率先開展“三舊”改造試點工作。

《廣州市城市更新辦法》下面有三個配套文件《廣州市舊村莊更新實施辦法》、《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實施辦法》，所以，廣州的城市更新又叫“三舊改造”。

2013年，國土資源部對廣東的“三舊”改造經(jīng)驗進行全面總結(jié)，后來陸續(xù)在浙江、遼寧、上海等地推廣，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作。

也就是說，內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西都是可以享受有關(guān)政策的。但很多地方?jīng)]有做起來。

2013年6月17日，國土資源部和廣東省政府召開推進節(jié)約集約用地示范省建設(shè)會議。

2016年12月13日，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院審定，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》。這是在總結(jié)廣東“三舊”改造實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從國家層面對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)進行的頂層設(shè)計和總體部署。

由于廣東的“三舊改造“進行得比較早，當(dāng)時城鎮(zhèn)化水平相對較低，“三舊”范圍內(nèi)存在著大量的違法建筑和危房，大規(guī)模拆除危房和違建不可避免。所以深圳與廣州，以及廣東省內(nèi)的多數(shù)城市，在前期進行的城市更新工作是以拆除重建為主的，存在著大拆大建現(xiàn)象。

加之，廣東的這些城市，市中心可進行商品房開發(fā)的土地已經(jīng)極為稀缺，拆除舊村莊騰退出的土地進行商品房開發(fā)，除了為舊村改造提供資金外，還有一定的利潤，能夠吸引房地產(chǎn)公司介入，所以，廣東前期進行的城市更新，主要是以房地產(chǎn)公司主導(dǎo)的，并且是以房地產(chǎn)開發(fā)為導(dǎo)向的。通過房產(chǎn)開發(fā)籌集的資金完成舊村改造。體現(xiàn)了商業(yè)性和公益性的一定程度的結(jié)合。

目前，深廣滬城市更新模式發(fā)展的都比較成熟，但深圳、廣州與上海的做法又存在不同。

與廣東早期的大拆大建、增量擴張不同，上海市的城市更新強調(diào)“留改拆并舉、以留為主”理念，又叫“城市城市有機更新”（上海提法） 在充分發(fā)揮市場主體的作用的同時，上海的城市更新也強調(diào)國有企業(yè)在其中的帶頭作用。上海的城市更新主要是國企主導(dǎo)的。

住建部在8月30日發(fā)布的《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中，明確提出了大拆大建的幾個關(guān)鍵指標：

①原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%

②原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2

在住建部防止大拆大建的政策出臺后，我們看到，上?！傲舾牟稹⒁粤魹樽　辈⑴e的模式更符合住建部的要求。

但不管是“大拆大建”的廣東還是“以留為住”的上海，均不在住建部的試點城市內(nèi)。因為這兩個地方的城市更新做法已較為成熟。

各地的城市更新其實一直在推進，如，廣東和上海的城市更新一直在進行。

另外，老舊小區(qū)改造就是城市更新的一種。我們看到，從棚戶區(qū)改造、到舊城改造、到城市更新、到城市有機更新、到老舊小區(qū)改造，特征上是拆得越來越少了，這與我國的城市化水平和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平相關(guān)，與我們的存量建設(shè)質(zhì)量越來越高有關(guān)。因此，各地根據(jù)當(dāng)?shù)卮媪拷ㄖ那闆r進行的城市更新，一直在進行中。

本次《通知》試點的目的，是在國家層面的《城市更新指導(dǎo)意見》尚未出臺之前，為了嚴格落實底線和要求，探索城市更新工作機制、實施模式、支持政策、技術(shù)方法和管理制度，而進行的試點，是為出臺國家層面的《城市更新指導(dǎo)意見》進行研究探索的。

因此我們看，21家試點城市很具有代表性：基本覆蓋了東北、華北、華中、華東等各個區(qū)域，既有直轄市、省會城市、也有大中城市，覆蓋一二三線城市，代表不同層級、不同發(fā)展階段的城市，能為形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法提供可靠參考數(shù)據(jù)。

進入試點名單內(nèi)的城市，其城市更新工作將會受到各政策部門的關(guān)注和快速反饋，也容易啟動各部門的協(xié)調(diào)推動機制，有利于試點城市城市更新工作的加快推進，但《通知》并未要求非試點城市暫緩城市更新進程，所以本次試點名單的公布并不影響名單外各地繼續(xù)推進城市更新工作，各地正在進行的城市更新工作可繼續(xù)推進，但我們不建議地方?jīng)]有依據(jù)地違反住建部限制大拆大建的規(guī)定，突擊蠻干。

我們建議，在新的政策環(huán)境下，要從廣義的視角去理解城市更新。廣義的城市更新，包括廣東以拆除重建為主的城市更新，和上海以“留改拆并舉、以留為主”的城市更新。上海“以留為主”的城市更新是比較符合住建部的規(guī)定的。可以把符合住建部防止大拆大建規(guī)定的項目視為狹義城市更新項目。

對于有的項目，如果所在片區(qū)的違法建筑和危房比較多，確需拆除重建，當(dāng)?shù)卣當(dāng)M采取廣州深圳模式進行更新的，為避免誤會為違反住建部的規(guī)定，建議此類項目不再命名為城市更新項目，而是實事求是地叫做“舊改”------包含城市連片舊區(qū)改造、城中村改造、舊城鎮(zhèn)改造、舊廠區(qū)改造，等等。

請大家注意，住建部防止大拆大建的政策中，嚴格控制大規(guī)模拆除的范圍不包括違法建筑、危房及無修繕保留價值的建筑，這部分是可以拆除的。所以“舊改”中確需拆除重建的項目，也可以符合住建部的規(guī)定。

2016年，國務(wù)院出臺《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中明確提到：“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，推動棚戶區(qū)改造與名城保護、城市更新相結(jié)合” 由此可見，在城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容中，舊改與城市更新是并列的，這印證了我們的看法。實際上舊改與城市更新都是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的一部分。城市更新是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的城市更新行動。

住建部防止大拆大建的政策，體現(xiàn)了保留城市的歷史風(fēng)貌和記憶，不搞重復(fù)建設(shè)的政策導(dǎo)向。同時，現(xiàn)實中，確實也存在大拆大建已不可行、不經(jīng)濟的情況。

大拆大建以大建回收大拆的成本，目前各地房地產(chǎn)市場發(fā)展不均衡，房地產(chǎn)價格有所退熱，而拆遷安置補償成本一時卻難以下調(diào)，同時，國家要求城市建設(shè)限制高層建筑的比例，多重作用之下，大拆大建的效益下降，某些地方可能還會出現(xiàn)成本收入倒掛。

在這種情況下不搞大拆大建，雖然項目的收入可能會降低，但是項目的拆遷安置成本和建設(shè)成本也會下降。通過挖掘項目的經(jīng)營價值，進行改建之后提升項目的經(jīng)營價值，以長期經(jīng)營的收入覆蓋降低了之后的更新成本，從財務(wù)上來說，還是有可能的。另外，政府也可以給這種不以房地產(chǎn)開發(fā)為導(dǎo)向的城市更新項目進行補助補貼，從而增強其財務(wù)可行性。

從各地實踐經(jīng)驗來看，像上海云間糧倉，外灘中央穹頂、成都的寬窄巷子等優(yōu)秀項目，通過對舊片區(qū)創(chuàng)新賦能，是可以覆蓋前期整治改建相關(guān)費用，從而達到自平衡效果。

所以，未來，以廣義的視角看，城市更新有兩條路，你明白了嗎？

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-來源：信貸白話