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研究緣起
深圳自下而上的更新方式激發(fā)了市場(chǎng)動(dòng)力，貢獻(xiàn)了公共服務(wù)用地與產(chǎn)業(yè)空間，解決了城中村違建等一些歷史遺留問題。但是，在取得成功的同時(shí)，也面臨碎片化開發(fā)、開發(fā)商挑肥揀瘦、藍(lán)綠空間和文物保護(hù)缺位、容積率過高公共利益受損、結(jié)構(gòu)性失衡等困境。
▲ 圖 | 深圳市城市更新的困境
資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。
因此，城市更新迫切需要政府從宏觀層面進(jìn)行整體統(tǒng)籌，避免“市場(chǎng)主導(dǎo)”中的“市場(chǎng)失靈”。本文在梳理深圳市城市更新經(jīng)驗(yàn)和困境的基礎(chǔ)上，總結(jié)了城市更新片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃思路、主要內(nèi)容和創(chuàng)新；并以深圳市坪山區(qū)坑梓為案例，介紹了片區(qū)統(tǒng)籌的詳細(xì)做法，希冀為未來城市更新實(shí)踐工作提供啟示和經(jīng)驗(yàn)借鑒。
▲ 圖 | 《深圳特區(qū)報(bào)》報(bào)道片區(qū)統(tǒng)籌“坪山經(jīng)驗(yàn)”
資料來源：2019年3月《深圳特區(qū)報(bào)》A8版。
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片區(qū)統(tǒng)籌的主要做法
▲ 圖 | 片區(qū)統(tǒng)籌“三大統(tǒng)籌”關(guān)系
2.1 空間統(tǒng)籌
▲ 圖 | 空間統(tǒng)籌工作內(nèi)容
資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。
2.2 利益統(tǒng)籌
構(gòu)建以“凈拆建比”為核心、多指標(biāo)協(xié)調(diào)的利益統(tǒng)籌規(guī)則，統(tǒng)籌各單元的預(yù)期收益。所謂“凈拆建比”，是指項(xiàng)目商品性建筑面積（含小型配套商業(yè)，不含配套公共服務(wù)設(shè)施、配建保障房等）與拆除范圍內(nèi)現(xiàn)狀建筑面積的比值。基于“少拆少建、多拆多建、權(quán)責(zé)平衡”思路，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)測(cè)算模型，以項(xiàng)目成本利潤率15%為目標(biāo)，保障項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行和市場(chǎng)公平。
▲ 圖 | “凈拆建比”規(guī)則
資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。
▲ 表 | 基于利益統(tǒng)籌的各片區(qū)開發(fā)量測(cè)算(只列出部分單元)
資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。
2.3 實(shí)施統(tǒng)籌
片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃對(duì)各更新項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)序、實(shí)施方式進(jìn)行統(tǒng)籌安排，梳理前期運(yùn)作進(jìn)度、推進(jìn)難題，引導(dǎo)各主體按時(shí)間節(jié)點(diǎn)推進(jìn)前期工作，保證各更新項(xiàng)目有序?qū)嵤Ｍㄟ^編制統(tǒng)籌時(shí)間與空間兩個(gè)維度的實(shí)施方案，統(tǒng)籌公共用地移交與項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)時(shí)序。
▲ 圖 | 項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)時(shí)序統(tǒng)籌
資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。
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坑梓片區(qū)統(tǒng)籌主要工作成效
3.1 歷史建筑的保護(hù)與活化
通過空間統(tǒng)籌系統(tǒng)構(gòu)筑歷史人文生態(tài)特質(zhì)的空間格局，依據(jù)歷史建筑保護(hù)級(jí)別及要求，區(qū)別活化使用原則與策略。在政府、市場(chǎng)共同協(xié)商下，確立市場(chǎng)主體開發(fā)活動(dòng)中的文物保護(hù)責(zé)任?？予靼咐瑓^(qū)內(nèi)新喬世居、龍?zhí)锸谰拥戎匾奈锏靡员Ｗo(hù)，保留活化歷史建筑方案獲得市場(chǎng)主體與城市更新主管部門認(rèn)同。
▲ 圖 | 歷史人文空間格局
資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。
3.2 藍(lán)綠空間的騰退與連通
通過片區(qū)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)被占據(jù)藍(lán)綠空間的騰退。差異化營造開敞空間和區(qū)域慢行路徑，建設(shè)連續(xù)的藍(lán)綠空間。依托坑梓片區(qū)周邊山水資源，打造中心綠環(huán)、郊野高速綠環(huán)、休閑綠環(huán)等三條重要的慢行路線，串聯(lián)尖峰嶺、光祖公園、聚龍山公園等景觀節(jié)點(diǎn)。
▲ 圖 | 建設(shè)區(qū)域慢行路徑
資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。
3.3 開發(fā)單元全閉合、
統(tǒng)籌城市更新單元拆除邊界，使拆除邊界無縫閉合，不留硬骨頭，確?？予髌瑓^(qū)城市更新項(xiàng)目連片開發(fā)。以利益平衡與文化保護(hù)、公共服務(wù)配套等責(zé)任共擔(dān)為依據(jù)劃定規(guī)劃統(tǒng)籌單元，合理管控主導(dǎo)功能、拆除責(zé)任、公共利益移交等內(nèi)容。
▲ 圖 | 閉合的統(tǒng)籌拆除邊界與規(guī)劃統(tǒng)籌單元
資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。
3.4 補(bǔ)足公共服務(wù)設(shè)施短板
▲ 圖 | 優(yōu)先推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施落地
資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。
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結(jié)論與建議
片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)對(duì)連片拆除重建等類型的城市更新具有一定的借鑒意義。片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃轉(zhuǎn)變了以往政府在城市更新中“積極不干預(yù)”原則，堅(jiān)持城市更新中市場(chǎng)主體地位，充分發(fā)揮社會(huì)資本的積極性。政府作為裁判員，統(tǒng)籌各市場(chǎng)主體利益平衡、責(zé)任分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
片區(qū)統(tǒng)籌建立了空間統(tǒng)籌、利益統(tǒng)籌、實(shí)施統(tǒng)籌三位一體的規(guī)劃編制思路，旨在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新中存在的單元不閉合、碎片化開發(fā)、利益分配不均、公共利益用地難以保障等問題?？臻g統(tǒng)籌規(guī)劃構(gòu)建連續(xù)的藍(lán)綠空間與人文歷史空間格局，提升城市整體功能與風(fēng)貌，利益統(tǒng)籌規(guī)則的建立保證了各個(gè)市場(chǎng)主體的利益平衡與責(zé)任共擔(dān)，實(shí)施統(tǒng)籌從時(shí)間與空間維度制定實(shí)施方案，保障公共利益設(shè)施用地優(yōu)先落實(shí)與集中連片開發(fā)。
▲ 圖 | 片區(qū)統(tǒng)籌與相關(guān)規(guī)劃關(guān)系
資料來源：深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心。
本文撰稿：戴小平 許良華 湯子雄 陳義勇
來源：城市規(guī)劃
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