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全國工程勘察設(shè)計大師、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院原院長

李曉江指出，要真正理解高質(zhì)量發(fā)展的背景和內(nèi)涵，就必須充分認識中國社會發(fā)展階段和主要矛盾的變化。十九大報告指出，當前我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這既反映出改革開放四十年的偉大成果和中國人民最本質(zhì)的變化，也揭示了中國實現(xiàn)現(xiàn)代化必須跨越的兩大“陷阱”。中國的人均GDP已經(jīng)超過1萬美元，如果不出意外，十四五期間中國能夠進入聯(lián)合國統(tǒng)計的高收入國家行列，這樣的社會必然提出美好生活的需要。但是，中國人民的美好生活需要也必然帶來巨大的能源和資源消耗，如果用西方的模式來實現(xiàn)，顯然是難以為繼的。另外，在富起來的過程中，中國的收入差距在擴大，社會階層在分化，區(qū)域城鄉(xiāng)差距在拉大，如果不實現(xiàn)社會的公平正義，同樣會出問題。因此，中國的現(xiàn)代化必須要走綠色低碳、共同富裕的道路，在充分滿足人民美好生活需要的同時，跨越資源過度消耗、社會失衡的發(fā)展陷阱，最終實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，他從幾個方面交流了對于國土空間規(guī)劃和高質(zhì)量發(fā)展的認識。

李曉江認為，從體系構(gòu)建的基礎(chǔ)來看，中國國土空間規(guī)劃的源頭與過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃有著深刻的差異：

當年中央深改辦在推動多規(guī)合一改革時，最關(guān)注的問題就是兩個方面：一是有沒有改善政府管理的行政效能，二是怎么處理發(fā)展和保護關(guān)系。2018年體制改革以后，建立了五級三類的國土空間規(guī)劃體系。但是這個體系的建立，并不會自然的消解原有的矛盾和沖突，很多博弈和問題依然需要在實踐探索中去解決。因此，只有全面系統(tǒng)的理解中央精神，才能把握好國土空間規(guī)劃的重點和方向，比如，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出以人為核心的城鎮(zhèn)化，中央城市工作會議提出了“一尊重、五統(tǒng)籌”，也包括習近平總書記在不同場合對城市規(guī)劃的要求。

具體來說，在編制原則上，國土空間規(guī)劃必須堅持戰(zhàn)略性底線思維，守住常住人口規(guī)模、建設(shè)用地總量、生態(tài)環(huán)境、城市安全、城市文化等多條底線；把握隨著發(fā)展階段變化而引發(fā)的空間價值轉(zhuǎn)換與規(guī)劃理念更新，從追求直接經(jīng)濟效益與利益最大化轉(zhuǎn)向追求社會公平正義，從滿足增長的物質(zhì)主義轉(zhuǎn)向文化和生態(tài)價值的守護與制造，真正編制守護城市長久價值的“終極規(guī)劃”；充分思考陸海統(tǒng)籌，尤其是沿海地區(qū)的國土空間規(guī)劃應(yīng)高度重視陸海統(tǒng)籌，為國家的海洋強國、科技強國戰(zhàn)略打下堅實的基礎(chǔ)；科學配置高效的基礎(chǔ)設(shè)施體系，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)與氣候條件、資源稟賦相適應(yīng)、與應(yīng)對和適應(yīng)氣候變化的建設(shè)要求相適應(yīng)；科學謀劃支撐國土空間格局的交通運輸體系。

在編制方法上，要充分認識地域資源稟賦差異和發(fā)展階段差異，順應(yīng)地方發(fā)展規(guī)律，科學理性制定國土空間發(fā)展策略，合理配置國土空間資源要素；在雙評價的基礎(chǔ)上，開展城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量評估和國土空間資源績效評估；注重“全域規(guī)劃”，要充分認識不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間的發(fā)展差異和稟賦差異，采取差異化的發(fā)展策略、國土空間資源配置方法和規(guī)劃管控手段；注重“全要素規(guī)劃”，既要摸清“山水林田湖草沙”，也要重視經(jīng)濟社會發(fā)展的“城鄉(xiāng)綠文服產(chǎn)”等各類空間要素家底，實現(xiàn)各類空間管控要素精準落地；注重“多規(guī)合一”，要求政府各個部門充分協(xié)調(diào)，不同專業(yè)機構(gòu)充分參與，充分吸收不同領(lǐng)域?qū)＜业闹腔壑R；突出“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活”規(guī)劃，應(yīng)當廣泛動員社會和公眾參與規(guī)劃編制，充分了解并滿足居民美好生活和企業(yè)的發(fā)展需求。

面對如此復(fù)雜的規(guī)劃體系改革和規(guī)劃實踐，不應(yīng)當過于理想的追求規(guī)劃的完美，而應(yīng)當抓住核心目標，追求規(guī)劃的“最大公約數(shù)”。

李曉江指出，從宏觀格局上看，中國存在著突出的區(qū)域差異，胡煥庸線兩側(cè)形成了巨大的空間分異；從基層單元上看，中國有兩千多個縣級單元，同樣存在著巨大的差異和不平衡，任何一個政策出臺，一定有受益者，也一定有受損者，沒有分類就無法出臺有效的政策。在2016-2017年承擔的中國工程院的城鎮(zhèn)化研究中，基于區(qū)位因素、地形因素和人口密度等多種因素，把中國的2千個縣域單元劃分成了六種類型。但是這種差異化分類的思維，在當下的國土空間規(guī)劃中體現(xiàn)的還不夠充分。他分析了“一帶一路”對國家空間格局的重大影響，也回顧了過去十幾年對全國城鎮(zhèn)體系格局的研究認識變化，指出中國的空間格局正在發(fā)生良性的變化，進入了再平衡的過程，中西部地區(qū)的發(fā)展明顯開始加速，這也符合美國等發(fā)達國家的普遍經(jīng)驗。與此同時，他認為基于消費升級的美好生活需要，不同類型國土空間的價值也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，比如，隨著居民旅游度假休閑需求的快速增長，自然資源和文化資源富集的魅力空間的體驗經(jīng)濟價值不斷提升，成為國土空間規(guī)劃必須重點關(guān)注的新型空間。

李曉江表示，習近平總書記對雄安新區(qū)的建設(shè)提出了一系列要求，包括：平原建城，尊重自然，不堆山、不挖湖，不要高樓林立，不要水泥森林，不要玻璃盒子等等。這些要求的背后，是中央對于城市發(fā)展制度和模式的重新安排。回顧改革開放40年來的城鎮(zhèn)化進程，中國探索出了一系列成功的制度創(chuàng)新，取得了城鎮(zhèn)化上半場的輝煌成績。但是，在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的下半場，這些制度創(chuàng)新可能反而變成高質(zhì)量發(fā)展的制約，需要在國土空間規(guī)劃中予以回應(yīng)。主要表現(xiàn)在以下三個方面：

李曉江指出，在城鎮(zhèn)化下半場，城市發(fā)展面臨著三個基本變化：

因此，城市必須面向社會階層的分化和不同的消費需求，提供滿足不同人群的空間產(chǎn)品，既要堅持發(fā)展的公平正義，維護低收入群體的生存與發(fā)展訴求；又要為快速成長的中產(chǎn)群體提供可選擇、可承受、不斷改善與提升的供給。必須通過空間供給的多元化、空間組織方式和規(guī)劃設(shè)計的創(chuàng)新來為不同群體提供多樣化多層次的空間與設(shè)施，“用設(shè)計做規(guī)劃”，從人的需求和尺度出發(fā)，解決具體而微觀的空間問題。

李曉江表示，法律和法理對國土空間規(guī)劃具有巨大影響。我國的憲法和土地管理法明確定義了國有土地、集體所有土地的不同支配、使用和管理權(quán)利，國土空間規(guī)劃應(yīng)當依法差別化的對待城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩種屬性建設(shè)土地的配置與規(guī)劃。此外《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》在土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的法理上差異很大，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了規(guī)劃管理的唯一權(quán)力來自于法定規(guī)劃，而《土地管理法》賦予的土地空間資源管理權(quán)力則有規(guī)劃、計劃、指標和合同等多元化的法律工具，因此，好的國土空間規(guī)劃必須建立在兩種思維模式充分融合的基礎(chǔ)上。

此外，他還認為應(yīng)當審慎考慮“人地脫鉤”的做法。我國從 1980 年代的城市規(guī)劃，到后來的土地利用規(guī)劃，逐步形成了按人口數(shù)量和 100m2/人左右的用地指標定量配置城市國土空間資源的方法，這一“以人為本”的配置方法具有科學合理性、公平正義性和管理彈性。在某種程度上，人均用地100m2左右是是居民獲得有品質(zhì)的居住生活、公共服務(wù)和就業(yè)的物質(zhì)性保障；也意味著人均建設(shè)用地指標具有公共品特征，是城市居民的一項基本權(quán)利。因此，可以得到兩個推論：第一，無論城市的規(guī)模、發(fā)展水平如何，只要有人口增量，就應(yīng)獲得建設(shè)用地指標，這一公共品的配置權(quán)利不應(yīng)受到侵犯和剝奪；第二，不同階層的居民（常住人口）應(yīng)該公平享有這一權(quán)益。當個人（家庭）的居住生活所占用的土地高于平均值時，即產(chǎn)生負外部性，應(yīng)當支付更多的成本，對社會做出補償；當個人（家庭）居住生活占用的土地少于平均值時，即產(chǎn)生了正外部性，應(yīng)該獲得社會的獎勵和補償。在規(guī)劃編制中追求人口規(guī)模以獲得更多用地指標的問題根源在于前述的土地財政依賴，與居民用地權(quán)益無關(guān)，也不能因此強調(diào)“人地脫鉤”。

最后，他探討了如何通過國土空間規(guī)劃提升國家現(xiàn)代化進程所需的“四大資本”水平的思考。他認為，從提升物質(zhì)（空間）資本水平的角度來看，要通過空間資源的合理配置與建設(shè)管控，建設(shè)符合未來發(fā)展需求的高標準、高質(zhì)量、高審美價值的城鄉(xiāng)聚落與建筑，具有永久性使用價值的城市和農(nóng)村住房，是國土空間規(guī)劃的重要出發(fā)點和核心價值。從提升社會資本水平的角度來看，要平衡好效率和公平，要重視弱勢地區(qū)和不同層級人群的發(fā)展機會和上升通道，重視物質(zhì)空間對不同需求、不同能力人群的包容性和彈性。通過國土空間資源優(yōu)化配置縮小地區(qū)、層級、人群的發(fā)展差異，促進社會人群流動與和諧發(fā)展，提升社會資本水平。

從提升人力資本水平的角度來看，中國縣級單元的教育水平將決定中國的人力資本水平，保障人力資本提升的公共服務(wù)空間資源的合理配置是國土空間規(guī)劃必須關(guān)注的內(nèi)容。自然資源部門應(yīng)當配合國家發(fā)改委的縣城補短板政策，與國家、省級公共財政支持相協(xié)調(diào)，給予建設(shè)用地指標支持。

從提升自然資本水平的角度來看，國土空間資源配置可以通過引導(dǎo)人口和經(jīng)濟活動的合理聚集與分布，城鄉(xiāng)聚落的優(yōu)化布局和發(fā)展模式向低消耗、低碳排轉(zhuǎn)型，促進國家低碳綠色發(fā)展。通過三線劃定，最大限度地保護自然資源，提高自然資本水平；通過密集地區(qū)人口經(jīng)濟布局優(yōu)化、城市用地布局優(yōu)化，提高密集地區(qū)的自然資本的生態(tài)服務(wù)功能，保護生物多樣性，降低污染和碳排放；通過差異化的政策引導(dǎo)，促進人口高密度農(nóng)業(yè)地區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、低碳發(fā)展；推動人口低密度的農(nóng)業(yè)地區(qū)充分利用自然文化資源價值，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、旅游休閑業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)等。

報告整理人：王新峰

供稿單位：中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院

來源：中國城市規(guī)劃