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實施城市更新行動，是以習近平同志為核心的黨中央準確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署，自2020年10月以來，成為社會各界共議的熱點。

但城市更新行動指的是什么，目前卻存在著眾多不同的解讀，是一個亟待辨析的基礎(chǔ)問題。

在社會各界已有的討論中，主要形成了三種理解——

第一種是開發(fā)商的理解，認為城市更新行動是老舊小區(qū)改造、“三舊”改造等傳統(tǒng)城市更新的“加強版”。

在土地過剩的情況下，優(yōu)質(zhì)地段的城市更新（尤其是拆除重建）的資本收益率已經(jīng)超過外圍新區(qū)開發(fā)。開發(fā)商普遍認為城市更新就是將舊居住區(qū)變成熟地，然后做開發(fā)，城市更新行動是新一輪的“風口”。

第二種是學科層面的理解，認為城市更新行動是城市更新的“升級版”。

1990年《城市規(guī)劃法》中提出了“新區(qū)開發(fā)”和“舊區(qū)改建”這組概念。新區(qū)開發(fā)是向外的擴張，舊區(qū)改建是拆掉老房子，向內(nèi)的擴張，本質(zhì)上都是為了新建，更新成了非常次要的行為。從此，城市更新被“窄化”為舊區(qū)改建這么一個非常小的概念。目前業(yè)界大部分都是在這個“窄化”概念里進行討論，包括微更新、特色化改造等等。

第三種理解，認為城市更新行動是城市建設的“2.0版本”。

這是將“城市更新”從一個規(guī)劃專業(yè)名詞，根據(jù)中央的提法，理解為“城市的更新”，變成一個廣義的概念。城市更新是一個城市發(fā)展的常態(tài)，而一段時間內(nèi)，大規(guī)模的擴張只是城市發(fā)展當中的一種短暫的現(xiàn)象。哪怕一個新區(qū)，其實也是一邊建設一邊更新的。

城市更新的內(nèi)涵也發(fā)生了一系列變化，在當前形勢下應是城市的“萬象更新”。對此，住建部王蒙徽部長發(fā)表的《實施城市更新行動》一文作出了權(quán)威的闡釋。

上述概念理解的分歧已在影響城市更新行動的工作部署和機制建設，并且反映到國家和地方相繼出臺的政策文件中。

在國家“十四五”規(guī)劃綱要中，城市更新行動被置于“全面提升城市品質(zhì)”一章，與優(yōu)化提升超大特大城市中心城區(qū)功能、完善大中城市宜居宜業(yè)功能、推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設等重要舉措相割離。

其后，發(fā)改委出臺了《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，從中更能看出兩部委對城市更新行動的認知偏差。該文件并未將城市更新行動作為文件的總體要求，而僅僅體現(xiàn)在城市建設一章作為一個小節(jié)闡述，并與住房建設、綠色智慧城市建設等并列，讓人未免有遺珠棄璧之嘆。

在這樣的背景下，下沉到實施層面，地方城市圍繞城市更新行動，自然出現(xiàn)了不同方向的理解和操作。如上海將城市更新定義為“在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動”，工作內(nèi)容接近于住建部關(guān)于城市更新行動的工作要求。而天津?qū)⒊鞘懈屡c老舊房屋改造提升、老舊小區(qū)改造提升并列，說明仍是取其狹義概念。這實際上是在具體工作部署中對城市更新行動的“矮化”。

更進一步來看，僅有概念理解的清楚辨析和共識是不夠的，要將中央實施城市更新行動的戰(zhàn)略意圖落到實處，還需要統(tǒng)一系統(tǒng)、全面完善的機制建設，然后更好的推動城市的漸進的改善。這個可以說是我一直理解的初衷。

首先是“表層”的工作機制建設。我們曾經(jīng)建議，應該有一套住建部或者國家下發(fā)的城市更新行動的操作系統(tǒng)。分為項目生成、項目統(tǒng)籌、項目管理、項目反饋四個大的功能模塊，類似OA（Office Automation，辦公自動化）系統(tǒng)進行城市更新行動項目的全周期動態(tài)管理，幫助住建部門加強工作的條塊統(tǒng)籌，落實資金和政策配套，將城市更新行動一層層推行下去。

這樣一來，城市更新行動就能逐漸演變?yōu)橹袊鞘袧u進改善的建設機制——將完善城市功能、增進民生福祉作為規(guī)劃建設工作的出發(fā)點和落腳點，以“城市診斷”發(fā)現(xiàn)問題，以“統(tǒng)籌規(guī)劃”明確目標與重點，以“行動計劃”開展具體部署，以“跟蹤評估”檢視具體效果，探索建立了一套“城市空間動態(tài)維護”的思維和機制，可以提供從發(fā)現(xiàn)問題到解決問題再到事后跟蹤的工作集成框架。

在這個機制當中，市長是負有首要的責任的，各個部門也應該從其職責出發(fā)提出該做的事情，然后由規(guī)劃部門做好整體的統(tǒng)籌和系統(tǒng)的推進，以及跟蹤信息收集，繼續(xù)做體檢、做評估、做調(diào)校。

其次是“深層”機制建設，就是要建立起可持續(xù)的城市建設模式。

1990-2019年，全國城市建設用地面積從1.1萬平方公里激增至5.8萬平方公里，全社會固定資產(chǎn)投資總額從不足5000億激增至56萬億。二十年間，房地產(chǎn)開發(fā)投資額所占比重總體呈上升趨勢，2019年達到了23.57%的歷史最高點，足見城市建設方式與房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展方式與土地財政的捆綁日漸緊密。

同樣是2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過60%，已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期。部分一二線城市的新增土地已接近臨界點，相當多的低效發(fā)展的新區(qū)正在成為地方政府的“負資產(chǎn)”。中國城市要走出一條內(nèi)涵集約式高質(zhì)量發(fā)展的道路，必須實現(xiàn)城市建設方式從大規(guī)模增量建設向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重的轉(zhuǎn)變。

我們特別強調(diào)城市更新行動是“推動城市開發(fā)建設方式轉(zhuǎn)型、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑”，其本質(zhì)就是打破土地金融模式下畸形的發(fā)展路徑，尋求城市各領(lǐng)域更為均衡協(xié)調(diào)的發(fā)展以及形成更加可持續(xù)的政府財政模式。也就是使政府財政不再依賴于土地，從“地基”轉(zhuǎn)向“稅基”。

——對于國家宏觀經(jīng)濟，城市更新行動應當上升為國家“城市更新戰(zhàn)略”

自2008年“四萬億計劃”以來，每一項國家戰(zhàn)略往往都被解讀為吸納巨大投資的新平臺和“蓄水池”，先后已有“鐵公基”、房地產(chǎn)、新基建、新農(nóng)村、新能源等題材，基本遵循了“條條”體制，且具有范圍窄、投資大、決策易、實施快等特征。

然而對于中國長期而高質(zhì)量發(fā)展的要求來講，針對城市的有效投資才是促進經(jīng)濟社會環(huán)境文化發(fā)展最高效的投資。但城市是復雜的綜合體，投資城市一定是繁雜、瑣碎、緩慢的，要求更多的研究、更廣泛的決策和更系統(tǒng)的實施，這是“塊塊”治理的突出特征，也是中國進入“城市時代”后不可規(guī)避的體制性“必答題”。

城市更新行動實際上就是策劃每年的城市投資行動，持續(xù)性地引導城市的不斷改進。從這個意義上來說，城市更新“行動”的定位偏低且不明確，因而對行動效果的預期難以樂觀，應當上升為國家“城市更新戰(zhàn)略”，建立更高的目標，賦予更高的地位，配置更多的資源，建立更科學的機制，方能為國家可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

——對于城市建設，城市更新行動應是“模式升級”

城市的發(fā)展是長期的，快速擴張只是階段性的，更新提升才是常態(tài)。中國近四十年的城市發(fā)展是重大的歷史機遇，功莫大焉！但其基本特征和整體機制都以擴張新建為主，擴張的規(guī)模已經(jīng)超過理性需求，難以為繼。

面對已經(jīng)到來并長久持續(xù)的存量提升形態(tài)，城市更新行動不但要回應經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的機制重建問題，也要解決城市建設方式轉(zhuǎn)變的方法探索問題，建立城市可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的新模式。

各級決策者眼中早已覺察到新趨勢，但腳下卻仍踟躕于舊路徑，這時候必須加強國家層面的方向把控、機制引導和政策保障，才能激發(fā)城市全方位的“萬象更新”。

——對于地方政府，城市更新行動應是施政“手段”

城市更新行動是繼“城市雙修”以來對存量發(fā)展狀態(tài)下城市建設機制的進一步錘煉，應當成為今后各級城市政府施政的重要手段。

新的城市發(fā)展理念、新的解決問題路徑、新的資源調(diào)配平臺、新的項目統(tǒng)籌機制、新的市區(qū)聯(lián)動模式、新的公眾參與渠道……幾乎新時期城市治理的各個方面，都可以籍城市更新行動這個平臺進行持續(xù)漸進的探索。

因此，城市更新行動先要形成方法論，再制定出任務單，結(jié)合城市政府工作實際，量身提供最適宜的修煉工具和改善行動。

——對于城市規(guī)劃，城市更新行動應是重大“方向”

在國家發(fā)展的新時代，既要通過國土空間規(guī)劃改革，抓好宏觀層面的全域全要素統(tǒng)籌，制定并嚴格落實管控底線和規(guī)劃要求，也要引導城市層面以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)進行漸進式改善提升，以適應人本化服務、精細化治理需求。

城市更新行動要求從無限目標倒推式的城市規(guī)劃1.0，升級為有限目標漸進式的城市規(guī)劃2.0。城市規(guī)劃不能僅在傳統(tǒng)工作平臺上加入操作要素和內(nèi)容，而更需要探索一套從決策支持到?jīng)Q策實施的工作機制。

更確切的說，未來城市規(guī)劃的核心任務要從規(guī)劃增量轉(zhuǎn)到升值存量，從設計城市建設轉(zhuǎn)到為城市運營提供咨詢，讓城市從“長身體”到“長智力”。

一言而概之，城市更新行動既不能“窄化”為狹義的“更新”，也不能“矮化”為單薄的“行動”。城市更新行動的概念問題不容輕視，只有先“正名”，才能后“順行”！

*以上內(nèi)容根據(jù)會議現(xiàn)場速記整理，稿件已經(jīng)嘉賓本人審閱。

供稿單位：深圳市蕾奧規(guī)劃設計咨詢股份有限公司

來源：中國城市規(guī)劃