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中國城市規(guī)劃學會國外城市規(guī)劃學委會、規(guī)劃實施學委會副主任委員，同濟大學教授

一般認為中文“都市圈”一詞來自日本對metropolitan area（大都市區(qū)）的漢譯方式。而大都市區(qū)的本源概念則可追溯至美國1905年的工業(yè)普查區(qū)及1910年的大都市分區(qū)概念。二戰(zhàn)后，在快速城市化和城市郊區(qū)化的共同作用下，中心城市與周邊地區(qū)呈現(xiàn)出連綿發(fā)展態(tài)勢，這便與地方自治體行政管理體系產(chǎn)生了一定的矛盾；為了把握跨政區(qū)人口流動現(xiàn)象，新的統(tǒng)計模式——標準大都市區(qū)（MSA）體系應運而生，并逐漸用于美國的人口、住房、制造業(yè)和商業(yè)等的普查；至本世紀初，又推出了基于核心城區(qū)的統(tǒng)計區(qū)（CBSA）。統(tǒng)計標準體系的適時調(diào)整契合了大城市地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀態(tài)，有利于指導交通、土地、公共服務等建設活動及資金分配。

在大都市區(qū)的基礎上，西方學者還演繹出了一系列地域概念，用以描述復雜及多樣化的經(jīng)濟地理現(xiàn)象。如戈特曼（1957，1976）提出的大都市連綿帶（Megalopolis）、達瓦勒等（2005，2011）提出的巨型都市區(qū)（Megapolitan）、哈格勒等（2009）提出的巨型區(qū)域(Megaregion)等概念（表1、圖1）；其中戈特曼對大都市連綿帶的闡述，在全美乃至全球范圍都有深遠影響。

表1 美國大都市區(qū)相關概念梳理

資料來源：根據(jù)相關文獻整理。

 圖1 美國巨型都市區(qū)（左）及巨型區(qū)域（右）的劃分

資料來源：根據(jù)相關文獻整理。

日本采用“都市圈”這個用語似有其特定緣由。二戰(zhàn)后，迪肯森（1947）及木內(nèi)信藏（1951）等學者曾先后提出相似的城市地域“三地帶”等學說，其中的“圈域論”被日本政學界廣泛接受。在此背景下，再結(jié)合美、英的統(tǒng)計區(qū)標準和規(guī)劃實踐，日本的大都市圈概念便應運而生，成為了其國土計劃中的重要地域范疇。在廣域?qū)用妫毡具€曾提出過太平洋工業(yè)帶、東海道城市群、超級巨型區(qū)域等構(gòu)想，基本都是大都市圈思想的延伸。

在現(xiàn)實中，日本政府機構(gòu)及學界有兩套圈域表達方式。一套是用以反映現(xiàn)實狀況的統(tǒng)計“都市圈”，多以通勤、通學比率作為測度中心-外圍聯(lián)系緊密程度的核心指標，其中以總務省的“大都市圈”（MMA，1.5%通勤通學圈）和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的“大都市就業(yè)圈”（MEA，10%多級迭代通勤圈）測度標準應用最廣。此外國土交通省還曾采用“功能性城市區(qū)域”（FUR)的定義和標準。（表2、圖2）

表2 日本政府機構(gòu)、學者提出的典型都市圈測度標準

資料來源：整理自富田和曉（1975）、川嶼辰彥（1993）、金本良嗣、德岡一幸（2002）等。

圖2 日本總務省“大都市圈”及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省“大都市就業(yè)圈”對三大都市圈劃分范疇的比較

資料來源：整理繪自總務省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的定義（2015年普查數(shù)據(jù)）。

另一套則是帶有政策區(qū)含義的“都市圈”。比較典型的是“三大都市圈開發(fā)整備法”和“地方圈開發(fā)促進法”中對大都市圈及地方圈的政策區(qū)劃分，此外還有“國土形成規(guī)劃”時期的全國八大廣域地方規(guī)劃區(qū)域。此外，各政府機構(gòu)、企業(yè)、民間團體出于不同目的，對同一地域也會有不同的“圈域”范疇定義。以東京圈為例，對于以東京為核心的“城市-區(qū)域”的地域范疇，中央的省廳與企業(yè)、團體在區(qū)域劃分上并不統(tǒng)一，其覆蓋的人口從近千萬至五千萬左右（表 3）。其中，官方統(tǒng)計口徑一般是用國土交通省白皮書中常用的東京圈（1都3縣），以及《首都圈整備法》確立的首都圈（1都7縣）概念。

在國際比較研究中準確把握地域范疇非常重要，否則會造成認知謬誤。如曾有學者用東京圈人口（3500-4000萬級）與上海市進行人口規(guī)模比較，其得出的“經(jīng)驗啟示”實際是誤導。

表3 對于“東京圈”稱謂的各種地域范疇及劃分應用

資料來源：整理自日本相關政府部門及統(tǒng)計網(wǎng)站。

此外，隨著日本從大規(guī)模空間開發(fā)轉(zhuǎn)向精細化治理，規(guī)劃目標從一極一軸轉(zhuǎn)向多極多軸，三大都市圈外的各類地方圈也就獲得了更多的政策關注。為落實圈域的“自立發(fā)展”和圈域之間的“互動對流”，政府在經(jīng)濟發(fā)展之外也很關注民生福祉，賦予了“圈域”更為多元和豐富的政策內(nèi)涵。這也使得“圈域”概念不斷發(fā)展演繹，形成了承載不同政策目標的多類地域范疇：如《新全國綜合開發(fā)計劃》（簡稱“二全綜”）提出的“廣域生活圈”，《第三次全國綜合開發(fā)計劃》（簡稱“三全綜”）提出的“定居圈”，《21世紀國土的宏偉設計》（簡稱“五全綜”）提出的“中心極核/中樞/中核/中心都市圈”的劃分，《國土形成規(guī)劃（全國規(guī)劃）》（簡稱“六全綜”）提出的“集落生活圈”、“定居自立圈”，《國土構(gòu)想2050》提出的“連攜中樞都市圈”以及新版《國土形成規(guī)劃》（簡稱“七全綜”）提出的“形成對流促進型國土”等；與之相對應的各類官方及民間組織也不斷涌現(xiàn)。（圖3）

圖3 日本各個時期確定的“圈域”戰(zhàn)略

資料來源：整理譯自日本國土交通省官網(wǎng)

自1983年于洪俊、寧越敏先生引介了戈特曼的研究以來，我國學者已經(jīng)對相關概念展開了諸多討論，提出了各自的創(chuàng)見。如周一星先生（1986）曾提出構(gòu)建“市中心-舊城區(qū)-建成區(qū)-近市區(qū)-市區(qū)-城市經(jīng)濟統(tǒng)計區(qū)-都市連綿區(qū)”的城市地域體系，姚士謀先生（1992）提出了中國的城市群概念及英文表達（Urban Agglomeration），王健先生（1996）提出了“九大都市圈”的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式構(gòu)想，胡序威先生等（2000）提出了城鎮(zhèn)密集區(qū)概念?？傮w而言，這些概念以及相關的研究在尺度上較偏向于城市群。

2000年后，隨著大都市及其周邊地區(qū)的快速發(fā)展，都市圈和都市區(qū)概念也得到了很多關注，并不斷見諸于學術(shù)文章和政策文件，但對于兩者的概念界定曾經(jīng)比較模糊。理解的不一導致了規(guī)劃應用中的混淆，例如前些年的重慶大都市區(qū)、南寧大都市區(qū)，廈漳泉大都市區(qū)等區(qū)域性規(guī)劃，在今天看來似都應歸為都市圈規(guī)劃。

目前國內(nèi)學界對城市群、都市圈、都市區(qū)等概念已經(jīng)有了較多共識，自然資源部出臺的省級、市級國土空間規(guī)劃編制指南對這些名詞也分別作了定義。但對其相互之間的關系則還需要進一步研究，對某些學者提出的觀點也需要仔細辨析。例如，經(jīng)常出現(xiàn)的一個觀點為“演化論”，即都市區(qū)-都市圈-城市群等處于一個演化歷程之中，或是說處于低、中、高的不同發(fā)展階段。其實國際經(jīng)驗已經(jīng)表明，城市化的空間演化并非都因循這一進程，最終能發(fā)展成為大都市連綿帶的只能是少數(shù)地區(qū)，且都有其特定條件。就我國而言，由于幅員遼闊、地區(qū)差異極大，城鎮(zhèn)化空間組織和演進規(guī)律更不能一概而論。例如許多地廣人稀地區(qū)，有可能始終是單點城市發(fā)展；或是在區(qū)域城市群難以發(fā)育的情形下，基于地區(qū)中心城市的都市圈/城鎮(zhèn)圈卻能夠成型。另外，隨著網(wǎng)絡社會的崛起，以及信息技術(shù)的不斷突破和應用，傳統(tǒng)的空間組織模式和經(jīng)濟地理現(xiàn)象正在發(fā)生著深刻的變化。例如許多特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、淘寶鎮(zhèn)/淘寶村等，即使難以做大規(guī)模形成城市和都市區(qū)，也仍然可以在區(qū)域城鎮(zhèn)網(wǎng)絡中發(fā)揮重要職能。

目前，官方文件中對于都市圈的空間范疇的界定均采用了“一小時通勤圈”標準（表4），實際上通勤聯(lián)系較契合傳統(tǒng)經(jīng)濟地理的“都市區(qū)”概念和范疇界定。在大都市圈層面，一方面我國跨市級政區(qū)的通勤現(xiàn)象尚不普遍，不應照搬國外的經(jīng)驗；另一方面更要關注的是產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、商務聯(lián)系、交通聯(lián)系以及生態(tài)環(huán)境管控等“城市-區(qū)域”發(fā)展和比鄰協(xié)調(diào)問題。此外，城市群與都市圈發(fā)展并不必然關聯(lián)；在某些難以形成城市群的地區(qū)，也有可能圍繞單個中心城市形成都市區(qū)、都市圈或城鎮(zhèn)圈。

表4 我國近年來對于都市圈及相關概念的官方定義

此外，為了便于國際交流和比較研究，對中外相關用語的準確理解和恰當轉(zhuǎn)譯也非常重要。例如我們一般將“city”與“城市”互譯，但其實中外含義有很大差異。美國的city與town、township可以是相似的尺度，日本的市、町、村亦是平行的基層自治單元，它們均與我國的建制市概念非常不同。我國的城市，無論是哪一個層級，基本都是“城市-區(qū)域”，就其內(nèi)涵而言更為接近西方的metropolitan,據(jù)此提出相關名詞的英譯建議（表5）。

表 5 相關名稱的英譯建議及概念定義

首先是對國際經(jīng)驗的借鑒。除了前述的美國和日本經(jīng)驗，歐洲各國也有相應的統(tǒng)計區(qū)概念，例如英國的標準勞動力市場（SMLA）以及大都市經(jīng)濟勞動區(qū)（MELA），德國的城市地區(qū)（Stadtregion），法國的城市化地區(qū)（Aire Urbaine）等等。此外，歐盟統(tǒng)計局（Eurostat）、經(jīng)合組織（OECD，2012/2020）等跨國組織機構(gòu)也制定過相關標準。盡管方法各不相同，但絕大多數(shù)聚焦人口規(guī)模及“中心-外圍”間的通勤聯(lián)系。大致可以分為自上而下的演繹法及自下而上的歸納法這兩種方法。

第一種方法是非全覆蓋的，即通過預先遴選和識別出中心城市（核心地區(qū)），然后計算其與外圍地區(qū)的聯(lián)系強度并劃定通勤區(qū)。較典型的是美國的大都市區(qū)（閾值25%）、日本的大都市圈（閾值1.5%）和英國的SMLA（閾值15%）。也有通過相互就業(yè)關系判定，或是對定通勤閾值進行迭代計算，最終識別出穩(wěn)定的城市化功能地域。典型案例是法國的城市化地區(qū)（迭代閾值40%）和日本的大都市就業(yè)圈（迭代閾值10%）界定。第二種方法是全覆蓋式的，即不在初始就設定中心城市，而是根據(jù)就業(yè)標準，以流向工作場所的流量自足性的最小閾值進行全覆蓋判定，如英國的就業(yè)通勤區(qū)（TTWA）劃分。

雖然西方社會已經(jīng)有較為成熟的各類城市地域識別及界定方法，但不能不顧國情而生搬硬套。例如在相同的可比尺度下（如150公里圈），中外的“城市-區(qū)域”空間內(nèi)涵并不趨同（圖4、圖5）：美國和日本是圍繞核心城市的典型 “中心-外圍”結(jié)構(gòu)，而我國由于長期的制度性區(qū)隔，加之土地公有和分級管控，發(fā)達地區(qū)的用地開發(fā)相對緊湊，易于形成“分散式集聚”，或是“核心城市+多中心”的“城市-區(qū)域”空間結(jié)構(gòu)。

圖4 日本、美國主要都市圈人口分布及主要產(chǎn)業(yè)情況（150公里圈）

資料來源：課題組自繪

圖5 我國長三角、粵港澳地區(qū)人口分布情況（150公里圈）

資料來源：課題組自繪

以上原因也導致了我國大都市圈的通勤模式與西方國家明顯不同，與郊區(qū)化特征顯著的歐美地區(qū)更不具備可比性，即使與同屬東亞的日本也很不同。日本的人口普查數(shù)據(jù)顯示，東京通勤圈的長軸半徑穩(wěn)定在50公里左右；而我國的北京、廣州、成都等超大城市的45分鐘以內(nèi)客運交通聯(lián)系量占比均在80%以上，緊密出行聯(lián)系基本集中在25-30公里地域范圍以內(nèi)（圖6）。

圖6 通勤圈的若干國際比較
資料來源：課題組自繪

早在上世紀80、90年代，周一星等前輩學者就曾提出要建立中國城市的實體地域概念，但當時多維數(shù)據(jù)及其應用方法的缺失客觀上限制了這項工作的進展。正在制定中的《都市圈國土空間規(guī)劃編制規(guī)程（征求意見稿）》提出了都市圈空間范圍識別的“五步法”，即中心城市界定（人口規(guī)模100萬以上+高等級功能）-時空范圍界定（中心城周邊80公里/120公里縣級行政單元，城區(qū)邊緣1小時/1.5小時可達范圍）-功能聯(lián)系校核（排除人口密度低、功能聯(lián)系弱的地區(qū)）-行政校核（整體納入包圍地區(qū)）-最終確定（落實國家戰(zhàn)略、響應地方訴求）。這一技術(shù)路線是很合理的。在此基礎上，還可以考慮增加對都市區(qū)的識別，并對以中等城市（不足100萬人口）為核心的中小型都市圈的識別等也提供一定指引。

對發(fā)達地區(qū)，以長三角各中心城市及其關聯(lián)區(qū)域為例，大致可建立起中心城-都市區(qū)-都市圈-大都市圈-長三角城市群的“城市-區(qū)域”空間認知體系，并對各個層次的空間范疇加以科學測度。

都市圈規(guī)劃在省域?qū)用嬖羞^若干實踐（如江蘇省），并積累了一定經(jīng)驗，但在制度層面并不明朗。2019年中央關于“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”的重大決策帶來了歷史性轉(zhuǎn)機。根據(jù)中共中央和國務院發(fā)布的文件，“相關專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排”；“海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批”。由此可以推論，都市圈空間規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃編制體系中的“相關專項規(guī)劃”，在落實“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”等方面要發(fā)揮重要作用。這項規(guī)劃的編制主體是相關層級的自然資源主管部門。

中央文件同時也明確規(guī)定，“相關專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容”。對此可解讀為，都市圈所在省市的“國土空間總體規(guī)劃”具有戰(zhàn)略引領和底線管控的基礎性作用，而“都市圈空間規(guī)劃”則要在“跨行政區(qū)域”這個“特定區(qū)域”發(fā)揮“區(qū)域協(xié)調(diào)”等“特定功能”。

不同的都市圈處在不同的發(fā)展階段，面臨著各異的矛盾和訴求，因而需要空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的內(nèi)涵也會很不同，需要在規(guī)劃編制過程中加以深入研究和辨別。需要注意的是，“都市圈空間規(guī)劃”絕非要取代或復述既有的省市“國土空間總體規(guī)劃”，也不是要再搞一套空間要素管控體系；而是要基于區(qū)域協(xié)調(diào)的視角提供針對性、補充性策略和措施，包括在體制機制方面的創(chuàng)新建構(gòu)和運作設計。

全國人大正在制定《國土空間規(guī)劃法》。這項立法通過后，國土空間規(guī)劃將正式成為法定規(guī)劃，包括“都市圈空間規(guī)劃”在內(nèi)的相關專項規(guī)劃可望被賦予相應的法律地位。

但目前除了國土空間規(guī)劃體系范疇的都市圈規(guī)劃外，發(fā)改委系統(tǒng)也在組織編制和批復都市圈規(guī)劃，即“都市圈發(fā)展規(guī)劃”。由此帶來的問題是，是否各個都市圈既要編空間規(guī)劃，也要編發(fā)展規(guī)劃？或是由各地自選其中之一？在某種程度上，這似乎又在重蹈原先的“政出多門、多規(guī)打架”的覆轍。因為從內(nèi)涵看，都市圈空間規(guī)劃必定會涉及諸如產(chǎn)業(yè)空間、交通等基礎設施、重大生態(tài)環(huán)境和民生建設等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，而都市圈發(fā)展規(guī)劃本身就是基于特定空間范疇的規(guī)劃。在上位省市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和國土空間總體規(guī)劃的指導和約束下，都市圈規(guī)劃既要協(xié)調(diào)跨行政區(qū)的空間發(fā)展訴求，也要協(xié)調(diào)各項建設發(fā)展與空間資源開發(fā)與保護的關系，這是一個統(tǒng)一的過程，完全沒有必要搞成兩個規(guī)劃。這里的關鍵是中央政府主管部門要改變觀念，并切實加強部際合作，以形成統(tǒng)一的中央政府對地方政府的指導和監(jiān)管機制。

城市群、都市圈及都市區(qū)規(guī)劃和發(fā)展在我國都還處于實踐探索階段，不可過早下定論。現(xiàn)在來看，“十三五”規(guī)劃中對城市群的期望過高，不應輕言什么是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。目前各地更為重視都市圈規(guī)劃有其客觀原因，大城市、特大城市及超大城市與其周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展及空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化已經(jīng)具有緊迫性。

上海是長三角的首位核心城市，對周邊地區(qū)及整個長三角區(qū)域的輻射作用很強，引領了區(qū)域的一體化發(fā)展；另一方面，上海的競爭力和全球城市地位亦離不開區(qū)域的整體發(fā)展高度和一體化水平。

上海與比鄰地區(qū)的緊密聯(lián)系及“圈域”是客觀存在，需要有一個作為共同綱領和行為準則的“上海大都市圈空間規(guī)劃”來協(xié)調(diào)跨行政區(qū)的諸多發(fā)展和保護問題，并謀求更高效率和更高質(zhì)量的整體經(jīng)濟社會發(fā)展。與此同時，還要深刻認識到這個“1+8”大都市圈并不是一個具有明顯邊界的經(jīng)濟社會和空間結(jié)構(gòu)，這個大都市圈與多個政策“圈域”存在交疊關系。例如南部的嘉興、湖州是“杭-嘉-湖”平原及其一體化發(fā)展的重要組成部分，寧波、舟山則被納入了“杭-甬”同城化發(fā)展戰(zhàn)略；北部的蘇州、無錫、常州自身也有一個大都市圈概念，并與南京大都市圈存在著交集空間。

實際上，長三角、京津冀、珠三角等發(fā)達區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)高度融合，形成了多維度的交叉關系。在此情形下，區(qū)域大結(jié)構(gòu)內(nèi)部的各個都市圈可謂都只具有“半結(jié)構(gòu)”意義（圖7）。因而，無論是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和供應鏈、技術(shù)鏈管理，還是科創(chuàng)網(wǎng)絡建設、交通網(wǎng)絡建設、生態(tài)環(huán)境保護等，都要著眼于區(qū)域整體；區(qū)域內(nèi)部的各個大中小都市圈則可相對聚焦于跨行政區(qū)（尤其是比鄰地區(qū)）的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

圖7 長三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)系和人員出行網(wǎng)絡分析

資料來源：課題組自繪

（張藝帥博士生提供有關資料和研究支持）

本文來源：上海大都市圈規(guī)劃