“十四五”規(guī)劃指出，要深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。當(dāng)前，從全國范圍來看，我國已進入城市化進程的中后期即緩慢發(fā)展階段。發(fā)展至今，主要城市發(fā)展模式大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。
在此背景之下，“城市更新”上升到國家戰(zhàn)略層面，首次被寫入政府工作報告：實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，城市更新該怎么做成為重要的議題。
國外一些城市在城市更新方面已經(jīng)做了很多嘗試，并積累了不少成功案例，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。今天我們一起來看看四個國外城市更新的做法，以及對我國存量用地再開發(fā)再更新有哪些借鑒和啟示？
“十四五”規(guī)劃指出，要深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。當(dāng)前，從全國范圍來看，我國已進入城市化進程的中后期即緩慢發(fā)展階段。發(fā)展至今，主要城市發(fā)展模式大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。
在此背景之下，“城市更新”上升到國家戰(zhàn)略層面，首次被寫入政府工作報告：實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，城市更新該怎么做成為重要的議題。
國外一些城市在城市更新方面已經(jīng)做了很多嘗試，并積累了不少成功案例，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。今天我們一起來看看四個國外城市更新的做法，以及對我國存量用地再開發(fā)再更新有哪些借鑒和啟示？
城市更新的方式主要包括三種：
第一種是重建，對城市中嚴(yán)重衰退地區(qū)進行清除并作合理的使用；
第二種重整，對城市中整體功能仍能適應(yīng)需求，但出現(xiàn)衰退跡象的地區(qū)進行環(huán)境改善或局部拆除重建；
第三種是維護，針對城市中環(huán)境狀況良好的地區(qū)予以保護和維修，并適當(dāng)補充必要設(shè)施以防止衰退現(xiàn)象發(fā)生。
本文將與您分享四個國外城市更新的經(jīng)驗做法，以及對我國存量用地再開發(fā)再更新的的借鑒與啟示：
英國是最早開始城市化的國家之一，其真正意義上的城市更新始于上世紀(jì)30年代的清除貧民窟計劃。1930年，英國工黨政府制定格林伍德住宅法，采用“建造獨院住宅法”和“最低標(biāo)準(zhǔn)住房”相結(jié)合的辦法，要求地方政府提出消除貧民窟的5年計劃。在清除地段建造多層出租公寓，并在市區(qū)以外建一些獨院住宅村。這一法規(guī)首次提出對清除貧民窟提供財政補助。英國政府建立了城市開發(fā)公司（如倫敦道克蘭區(qū)發(fā)展公司Dockland Development），隸屬于環(huán)境部，由國家政府直接控制并委派官員負(fù)責(zé)，不受地方管制。其主要負(fù)責(zé)是土地開發(fā)的前期準(zhǔn)備工作，如強制收購、土地整理等，將土地出售給合適的開發(fā)商；同時培育資本市場、土地市場和住宅市場等，利用國家公共資金的投入和一些優(yōu)惠政策，刺激更多的私人資金注入指定區(qū)域。
早期，英國城市更新的初期是政府主導(dǎo)，政府及公共部門的撥款補助為主要資金來源。隨后，政府和城市開發(fā)公司設(shè)立企業(yè)區(qū)，通過優(yōu)惠政策鼓勵私人投資，并把投資從富裕地區(qū)引入舊城區(qū)的開發(fā)與建設(shè)中。1980年，英國頒布了《地方政府、規(guī)劃和土地法案》，在立法上確定了城市開發(fā)公司的目的是通過有效地使用土地和建筑物，鼓勵現(xiàn)有的和新的工商業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)美宜人的城市環(huán)境，提供住宅和社會設(shè)施以鼓勵人們生活、工作在這些地區(qū)。自此，英國政府的城市更新政策也有了重大轉(zhuǎn)變，逐步發(fā)展為以市場為主導(dǎo)、以引導(dǎo)私人投資為目的，最后公、私、社區(qū)三方合作，讓公眾參與到城市更新的過程中，變被動為主動，更快更好地推動了城市更新進程。可以說，英國的城市更新由政府操縱的“自上而下”的方式過渡到了“自下而上”的社區(qū)規(guī)劃方式。為了解決城市更新的資金問題，中央政府設(shè)立了專項基金，各地方政府與其他公共部門、私有部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及志愿組織等聯(lián)合組成的地方伙伴團體進行競爭，獲勝者可用所得基金發(fā)展他們通過伙伴關(guān)系共同策劃的城市更新項目。值得一提的是，英國在城市更新的過程中注重文物保護，采用整舊如舊的方法，把對歷史建筑物的破壞程度降到最低。同時，配合這些建筑物的風(fēng)格、特色，建造與其相適應(yīng)的配套建筑，使其自然和諧地融入周圍環(huán)境中。它先通過國會立法，制定全國統(tǒng)一的規(guī)劃、政策及標(biāo)準(zhǔn)，確定更新運動的重點及聯(lián)邦撥款額度。而且，由聯(lián)邦統(tǒng)一指導(dǎo)和審核更新規(guī)劃，并資助地方政府的具體實施。更新項目的實施更加強調(diào)地方性，充分考慮不同城市的更新需求，由地方政府來提出和確定具體的更新項目。底特律破產(chǎn)之后的城市更新，其實就是當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的甚至大量引入了私人資本成就了丹·吉爾伯特（Dan Gilbert）的底特律帝國第一種是授權(quán)區(qū)（EZS），分別在聯(lián)邦、州和地方層面上運作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具。第二種是紐約“社區(qū)企業(yè)家”模式，紐約市舊城改造過程中，鼓勵貧困社區(qū)所在的中小企業(yè)參與舊城改造。其目的不只是解決廢棄房屋的維修與重建問題，更重要的是對貧民區(qū)進行綜合治理。第三種是新城鎮(zhèn)內(nèi)部計劃。1977年的《住房和社區(qū)開發(fā)法》（卡特政府）實行了城市開發(fā)活動津貼來資助私人和公私合營的開發(fā)計劃。新城鎮(zhèn)內(nèi)部計劃即為其中一種，使私人開發(fā)商和投資者獲得至少等同于投資在其他地方的回報。根據(jù)該法案，聯(lián)邦政府還提供抵押擔(dān)保，鼓勵金融機構(gòu)利用抵押貸款資金來資助城市開發(fā)項目。
一種是稅收增值籌資（TIF），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區(qū)吸引私人投資，促進地區(qū)再開發(fā)。稅收增值籌資通過發(fā)售城市債券，籌得的資金可以用于改善公共設(shè)施，也可用于向私人開發(fā)商貸款進行劃定區(qū)域的建設(shè)。城市債券通過20～30年期的地產(chǎn)稅收入來償還。另一種是商業(yè)改良區(qū)（BID），是基于商業(yè)利益自愿聯(lián)合的地方機制，征收地方稅為特定地區(qū)發(fā)展提供資金來源。BID是一種以抵押方式開展的自行征稅，通常是用于劃定區(qū)域物質(zhì)環(huán)境的改善。
hudson square的BID是一個非營利組織【501(c)3】為了推進城市更新進程，1949年美國《住房法》規(guī)定，清理和防止貧民窟，促進城市用地合理化和社會正常發(fā)展。城市重建的模式是將清理貧民窟得到的土地，投放市場出售。1954年，美國對城市更新政策進行修正，提出要加強私人企業(yè)的作用、地方政府的責(zé)任、居民參與。一方面，聯(lián)邦政府對用于搬遷的公共住房增加撥款；另一方面，允許將10%的政府資助用于非居住用地的重建，或者是開發(fā)后不用作居住用地，建設(shè)商貿(mào)設(shè)施、辦公樓或豪華高層公寓。荷蘭城市更新的模式主要是住房改造和工業(yè)區(qū)改造兩種：住房改造是由政府購買改造區(qū)域的大部分私有產(chǎn)權(quán)，進行差異化住房改造，專家和居民可參與項目改造方案的制定。對于質(zhì)量和狀況相對較好的地區(qū)，采取以技術(shù)和硬件改造為主的更新改造方式，目的在于節(jié)約成本、降低造價，避免因高價改造而產(chǎn)生高租金。對于質(zhì)量和狀況相對較差的地區(qū)，則采取替換重建的方式，起到改善城市衰敗境況的作用。工業(yè)區(qū)改造始于上世紀(jì)90年代末，主要圍繞舊城中心區(qū)或邊緣區(qū)大量廢棄和退化的工業(yè)用地更新，旨在發(fā)揮這些地塊在城市中的區(qū)位優(yōu)勢，重組和整合這些區(qū)域的功能，注重城市功能的多元化和綜合開發(fā)，并且鼓勵建筑師參與設(shè)計，激發(fā)城市活力。起初，荷蘭城市改造的資金主要來源于政府投資。上世紀(jì)90年代后期，因經(jīng)濟環(huán)境的變化，該國開始將私人資金與公共資金相結(jié)合，成立更新基金等，填補復(fù)雜問題與有限資金之間的差距。1901年頒布的《住房法》和1993年的《社會租賃房管理法令》是荷蘭城市更新的主要法律框架。它們明確提出了讓社會每個群體，尤其是低收入群體獲得舒適和價格合理的住房。同時，荷蘭在改造中實施建立緊湊型城市的政策進行土地再開發(fā)。第二次世界大戰(zhàn)以后，為了解決住房危機，法國推出了“以促進住宅建設(shè)的量”為首要目的的住宅政策。經(jīng)歷了1950～1980年這一輝煌時期，法國城市建設(shè)開始注意更新那些被認(rèn)為已過時的大型居住區(qū)。城市更新運動主要表現(xiàn)為對城市衰敗地區(qū)的大規(guī)模推倒重建，即重新組織和調(diào)整居住區(qū)空間結(jié)構(gòu)，使其重新煥發(fā)活力。這一時期重建模式主要由政府主導(dǎo)，國家設(shè)立住宅改善基金，專門用于改善居民的居住條件。在對舊城區(qū)的活化和再利用中，法國十分注重保護性更新。特別是對于歷史文化悠久的城市，在保護好歷史文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對建筑物進行維修，改造現(xiàn)有城市街區(qū)。這種模式拋棄了舊式的政策干預(yù)，以市場機制為主導(dǎo)，政府還會提供輔助融資的便利，如設(shè)立促進房屋產(chǎn)權(quán)貸款，專門用于鼓勵房產(chǎn)主對自己傳統(tǒng)建筑物進行改造的低息貸款。另外，在城市土地儲備方面，法國主要依靠規(guī)劃協(xié)議發(fā)展區(qū)（ZAC）和延期發(fā)展區(qū)（ZAD）兩種手段，處理土地空置問題。ZAC由城市制定，開發(fā)已規(guī)劃開發(fā)的區(qū)域，為公共和私人開發(fā)商提供合同安排，包括土地整合、基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他與已定綜合計劃相一致的安排，并將規(guī)劃和發(fā)展批準(zhǔn)權(quán)下放到土地利用計劃已獲批的城市。
ZAD是將土地征收權(quán)賦予國家或其他政府，用于開發(fā)或者儲備土地。為了保障城市更新的資金來源，法國公共部門完全或者部分投資城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、活動場所或者公共空間。例如：巴黎市政府的做法是市政府出資獲得51%的股份，與私營公司合資成立一個舊城改造的專業(yè)化投資公司。政府為該公司提供信用擔(dān)保，該公司從銀行貸款取得主要的改造資金。另外，私人投資者在市場條件下投資大部分的城市建設(shè)活動，但是依附于公共部門的決策。法國在城市更新方面的政策最早可追溯到19世紀(jì)末英國《工人階級住宅法》(1890年)，要求地方政府對不符合衛(wèi)生條件的舊社區(qū)房屋進行改造；1953年頒布《地產(chǎn)法》，對特定地域范圍內(nèi)土地的征收獲取、設(shè)施配套、銷售等方面提出了一系列要求，方便了公共機構(gòu)對新建建筑物群體的選址與布局的直接干預(yù)；1958年又頒布法令，提出了優(yōu)先城市化地區(qū)（ZUP）和城市更新的修建性城市規(guī)劃制度。1967年《土地指導(dǎo)法》的頒布，成為法國國家政府嘗試與地方集體合作的轉(zhuǎn)折點。該法案提出，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和有計劃開發(fā)的建設(shè)過程，是這一時期城市更新的重點。1982年頒布《權(quán)力下放法》，結(jié)束了大規(guī)模建設(shè)時期。此后，1991年頒布《城市指導(dǎo)法》，1995年頒布《規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》，1999年頒布《可持續(xù)的規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》。2000年頒布的《社會團結(jié)與城市更新法》（SRU）標(biāo)志著法國城市規(guī)劃法建設(shè)步入了一個新階段。
美國城市更新是將影響城市整體功能發(fā)揮的破舊房屋予以拆除，代之以嶄新的建筑物和街區(qū)；
而英國城市更新是在原有城市的基礎(chǔ)上進行改造和修繕，使之達到可接受的程度；法國城市更新更強調(diào)對于歷史文化建筑物的保護。總體來看，歐美國家城市更新的實施不僅美化了城市形象，為城市發(fā)展拓展空間，而且有效防止了城市退化現(xiàn)象，增強了城市中心的吸引力，還帶來了一定的經(jīng)濟和社會效益。從城市更新的發(fā)展來看，歐美國家都經(jīng)歷了從大規(guī)模的清除貧民窟運動到中心區(qū)商業(yè)復(fù)興，再到注重整體社會經(jīng)濟效益的過程；也都從大規(guī)模的以開發(fā)商為主導(dǎo)的推倒式重建，轉(zhuǎn)向小規(guī)模、分階段、主要由社區(qū)自己組織的循序漸進式更新。在實施主體方面，歐美國家基本都經(jīng)歷了從中央、地方政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人部門和地方團體三方共同進行和控制城市更新開發(fā)的過程。過程中，政府成立相似職能的組織對城市更新授權(quán)，執(zhí)行政府的財政措施，對授權(quán)區(qū)的土地、基礎(chǔ)設(shè)施進行經(jīng)營開發(fā)，實現(xiàn)更新改造的目標(biāo)。為確保城市更新進程，歐美國家提供大量的財政補貼（如英國的城市發(fā)展基金、美國開發(fā)活動津貼等），利用資金的杠桿效應(yīng)力圖以較小的公共資金帶動私人資金投入到城市更新中。當(dāng)然，在實施城市更新過程中，歐美國家也遇到了多種多樣的問題。例如：加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力，損害社會公平，加劇城市與郊區(qū)、社會不同階層的隔離與不平等。
分析英國、美國、法國、意大利等不同國家的城市更新實踐，筆者認(rèn)為，存量用地再開發(fā)應(yīng)遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，秉承有機更新的原則，從不同城市、不同地區(qū)發(fā)展的實際問題出發(fā)，采用保護、整治、重建、開發(fā)利用等不同途徑實施。同時，將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于整個開發(fā)過程，實現(xiàn)城市由傳統(tǒng)的物質(zhì)更新向融合社會、文化、經(jīng)濟和物質(zhì)空間為一體的全面復(fù)興，強調(diào)更新規(guī)劃的連續(xù)性及城市的繼承和保護，而不僅僅是舊建筑物、舊設(shè)施的翻新或重建，也不是單純以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)的經(jīng)濟活動。各國不同模式的存量用地再開發(fā)，都建立了一套嚴(yán)格的法律政策體系，詳細(xì)規(guī)定了實施的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、各方的責(zé)任義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容，以法制約束和指導(dǎo)管理工作，確保在有各方參與和資金保障的前提下，順利推進存量用地再開發(fā)。
如日本以立法為基礎(chǔ)明確規(guī)定了土地重劃的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、規(guī)劃設(shè)計、資金來源以及處罰措施等；新加坡、韓國市區(qū)重建也借助完善的法律體系，解決了多種所有制下土地配置及社會分配利益等問題。在我國，有關(guān)部門根據(jù)發(fā)展形勢、政策實施的效果適時作出政策調(diào)整，并對相關(guān)法律法規(guī)及時修訂，以滿足存量用地管理的需要，也是很有必要的。要建立一個有效的存量用地再開發(fā)機制，政府的積極作用不可替代。
在城市更新過程中，英美等國家政府既運用一些激勵性政策吸引私有部門對城市更新進行投入，又維護公眾利益、為社區(qū)創(chuàng)造條件，在三方伙伴關(guān)系中起到協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)察和調(diào)解的作用，確保社區(qū)利益不為商業(yè)利益所吞沒。許多國家還設(shè)有權(quán)威部門開展重建更新等工作，包括政府專管部門、隸屬于政府部門的機構(gòu)（如新加坡的城市重建局）、獨立于政府的機構(gòu)（如英國城市開發(fā)公司），同時還有政府、私人及居民共同組成的機構(gòu)。不同部門各司其職、協(xié)同配合，對需要改造的工程制定詳細(xì)的調(diào)查、規(guī)劃與管理策略，從而形成了良好的實施管理機制體制。
此外，各國各地資金運作方式多樣，有通過政府財政支持運作的，有通過地方機構(gòu)和聯(lián)邦政府的補貼來籌集改造資金的，也有利用私人和社區(qū)資金包括超級基金、政府部門的資助以及各社會經(jīng)濟團體投資的。借鑒國外經(jīng)驗，我國在城市更新過程中可建立多種融資渠道，降低融資風(fēng)險，從而在資金上保證重建工作順利開展；在運作模式上，可建立多元化的重建模式，對于不同的改造對象、改造方向，在符合規(guī)劃的前提下可以采取靈活的改造模式。如鼓勵私營機構(gòu)參與改造，也可以采取與開發(fā)商合作改造的方式或由政府自行改造，給市場提供較大的選擇余地，從而緩解政府在市區(qū)重建中因人力、物力和財力壓力而影響改造進程。來源 | 中國國土資源報
