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北上廣深四城立法！破解城市更新難點(diǎn)
教務(wù)部 2022-07-04

城市更新立法又多一城！


近日，《北京市城市更新條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）發(fā)布并面向社會公開征求意見。北京成為繼深圳、廣州、上海之后，第四座針對城市更新立法的一線城市。


北京城市更新立法有何亮點(diǎn)？地方為何紛紛推進(jìn)城市更新立法？各地在城市更新立法過程中有何共同之處？又將如何因地制宜？


大運(yùn)河杭鋼工業(yè)舊址公園是杭州大運(yùn)河國家文化公園重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，總用地面積約55公頃。項(xiàng)目立足于大運(yùn)河文化的保護(hù)、傳承與利用，營造時尚、潮流、跨界、混搭的有機(jī)更新都市新場景，構(gòu)建集文、產(chǎn)、商于一體的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)，創(chuàng)新數(shù)字產(chǎn)業(yè)新生態(tài)，打造國潮文化新地標(biāo)。圖為改造建設(shè)中的大運(yùn)河杭鋼工業(yè)舊址公園綜保項(xiàng)目。中新社發(fā) 柱子攝


01

北京推進(jìn)城市更新立法


中國城市報記者注意到，《條例》共總結(jié)了5大更新類型、12項(xiàng)更新內(nèi)容，重點(diǎn)突出民生保障，體現(xiàn)首都特色。

具體來看，主要包括以保障老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區(qū)等房屋安全，提升居住品質(zhì)為主的居住類城市更新；以推動老舊廠房、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)、老舊低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量空間資源提質(zhì)增效為主的產(chǎn)業(yè)類城市更新；以更新改造老舊市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施，保障安全、補(bǔ)足短板為主的設(shè)施類城市更新；以提升綠色空間、濱水空間、慢行系統(tǒng)等環(huán)境品質(zhì)為主的公共空間類城市更新；以及以統(tǒng)籌存量資源配置，優(yōu)化功能布局，實(shí)現(xiàn)片區(qū)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域綜合性城市更新。

“《條例》對舊改焦點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題進(jìn)行了積極回應(yīng)，例如允許騰退空間發(fā)展租賃住房和便民服務(wù)?！睆V東省體制改革研究會執(zhí)行會長彭澎在接受中國城市報記者采訪時如是評價。

例如，在簡易樓和危舊樓房改建方面，《條例》提到，可利用地上、地下空間，補(bǔ)充部分城市功能，適度改善居民居住條件，可適當(dāng)增加建筑面積作為共有產(chǎn)權(quán)住房或保障性租賃住房。

在老舊小區(qū)綜合整治改造方面，《條例》則提到，經(jīng)業(yè)主共同決定，業(yè)主共有的設(shè)施與公共空間，可通過改擴(kuò)建用于補(bǔ)充小區(qū)便民服務(wù)設(shè)施、增加停車位。

關(guān)于北京城市更新立法的亮點(diǎn)，諸葛找房數(shù)據(jù)研究中心首席分析師王小嬙告訴中國城市報記者，一方面，《條例》突出民生保障，體現(xiàn)首都特色，明確了5大類、12項(xiàng)更新內(nèi)容，包括居住類、產(chǎn)業(yè)類、設(shè)施類、公共空間類和區(qū)域綜合性城市更新；另一方面，《條例》搭建協(xié)商平臺，明確物業(yè)權(quán)利人，提出了物業(yè)權(quán)利人的概念，表示應(yīng)充分發(fā)揮物業(yè)權(quán)利人在城市更新中的主體地位和主責(zé)作用。
02
立法破解城市更新難點(diǎn)

事實(shí)上，北京并非首個對城市更新進(jìn)行立法的城市。在此之前，包括深圳、上海、廣州在內(nèi)的一線城市已先行一步，開啟城市更新地方立法實(shí)踐。

2021年3月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》開始施行；2021年7月，《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見；2021年9月，《上海市城市更新條例》開始施行。

此外，立法護(hù)航城市更新的也并非僅有一線城市。

2021年6月，《重慶市城市更新管理辦法》發(fā)布；時隔不久，《天津市老舊房屋老舊小區(qū)改造提升和城市更新實(shí)施方案》印發(fā)；今年4月，《鄭州市城市更新管理辦法》出臺。

為什么各地紛紛對城市更新立法？王小嬙認(rèn)為，城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，立法可以為城市更新提供法治保障，為解決城市更新中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)設(shè)定法規(guī)依據(jù)，進(jìn)而提高城市更新推進(jìn)效率。

“城市在推進(jìn)城市更新過程中，尤其是一線城市，搬遷一直都是一塊難啃的硬骨頭。通過立法的方式，可以有效破解城市更新搬遷難問題，有助于保障多方主體權(quán)益?！蓖跣耘e例說。

同時，城市更新立法也是在全面總結(jié)城市更新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法。以北京為例，《條例》起草說明提到，北京持續(xù)推進(jìn)舊城改造活動，逐步形成了多種類型的更新，并不斷推進(jìn)實(shí)施。

目前，北京已出臺了40多項(xiàng)配套政策，為城市更新工作的順利推進(jìn)提供了政策支撐。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度政策有必要通過法規(guī)的形式進(jìn)一步明確和固化，為城市更新工作提供法治保障。

此外，中國城市報記者注意到，2021年11月，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》也提到，鼓勵出臺地方性法規(guī)、規(guī)章等，為城市更新提供法治保障。


03

“不大拆大建”已成共識


從立法內(nèi)容看，“不大拆大建”已經(jīng)成為各地推進(jìn)城市更新過程中的共識。

如北京，《條例》強(qiáng)調(diào)“減量發(fā)展”，不搞“大拆大建”。同時，結(jié)合首都城市特點(diǎn)，堅持“留改拆”并舉，采用小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的更新模式，統(tǒng)籌推進(jìn)首都功能核心區(qū)城市更新，促進(jìn)老城整體保護(hù)。

又如，《上海市城市更新條例》強(qiáng)調(diào)，堅持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)，政府推動、市場運(yùn)作，數(shù)字賦能、綠色低碳，民生優(yōu)先、共建共享的原則。

再看廣州，《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》要求加大對城市更新微改造的支持力度，針對微改造項(xiàng)目挖潛空間難、審批許可難、資金籌集難等瓶頸問題，提出一系列解決措施。

2021年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中提到，有些地方出現(xiàn)繼續(xù)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式、大拆大建、急功近利的傾向，隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房價，增加生活成本，產(chǎn)生了新的城市問題。

為此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要求，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除。除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑，推行小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造。


04

地方立法如何因地制宜


讓城市更新有法可依、有矩可循，是破解城市發(fā)展痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)的前提和基礎(chǔ)之一。未來，無疑將有越來越多的城市通過立法護(hù)航城市更新。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，全國已有411個城市實(shí)施2.3萬個城市更新項(xiàng)目，各地出臺的有關(guān)地方條例、管理辦法和指導(dǎo)意見超過200個。


在實(shí)踐中，各地不斷創(chuàng)新實(shí)施模式，出臺地方條例、管理辦法和指導(dǎo)意見等超過200個，不斷完善支持存量更新的政策舉措，逐步探索政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式。


在此過程中，地方如何做到因地制宜？王小嬙建議，城市更新立法做到因地制宜還需要地方政府結(jié)合自身城市發(fā)展、未來城市規(guī)劃以及當(dāng)?shù)鼐用竦那閼丫C合調(diào)研，參考國際經(jīng)驗(yàn)。


彭澎表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)：“地方在完善城市更新的政策時，應(yīng)該根據(jù)自身情況制定相關(guān)細(xì)則，解決實(shí)際問題。各個城市在解決城市更新過程中遇到的實(shí)際問題時，可以做一些適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枨蟮奶剿??！?/section>

清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、城市更新與治理研究中心主任孟延春在接受中國城市報記者采訪時也提醒，地方在針對城市更新進(jìn)行立法時，需結(jié)合自身實(shí)際，如城市化發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地使用現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢等特性進(jìn)行立法，設(shè)計出更具操作性和針對性的更新模式，不能盲目照搬其他城市經(jīng)驗(yàn)。

中國城市報記者注意到，就實(shí)際情況而言，目前各地城市更新立法在內(nèi)容上也各有側(cè)重點(diǎn)。比如，北京城市更新進(jìn)入減量雙控、以存量更新為主的新階段，上海強(qiáng)調(diào)城市更新應(yīng)當(dāng)堅持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主的原則，廣州則重點(diǎn)關(guān)注解決“拆遷難”等問題。


本文來源：中國城市報


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