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按照權威性原則、公開性原則和全面性原則，梳理我國職業(yè)教育產教融合政策，篩選出55份政策文本。依據時間跨度與演進背景，將我國職業(yè)教育產教融合政策的歷史演進劃分為三個階段：初步探索階段、成長階段和深化階段。在此基礎上，借鑒赫爾曼·哈肯的協(xié)同理論與羅斯威的政策工具理論，從政策文本屬性與政策文本內容兩個維度探討我國職業(yè)教育產教融合政策演進的特點。

（一）職業(yè)教育產教融合政策文本屬性的特點

對55份產教融合政策文本進行整理顯示，參與產教融合政策制定的主體主要有中國共產黨中央委員會、國務院、人力資源和社會保障部、教育部等共計21個，按照發(fā)文主體的層級將其劃分為4個層次：中國共產黨中央委員會及辦公廳為最高層次主體、國務院及辦公廳為高層次主體、國務院相關部門為較高層次主體、其他機構為低層次主體。新中國成立初期，前三個層次的主體開始關注教育與生產勞動相結合的相關問題，較低層次主體從未參與。改革開放后，最高層次主體和高層次主體對產教結合一直保持關注，在不斷完善國務院職權的同時，產教結合政策發(fā)文主體開始轉移，作為較高層次主體的國務院相關部門開始承擔產教結合政策制定的責任，其他低層次發(fā)文主體也開始參與產教結合政策制定。進入新時代，市場對技術技能型人才在數量、質量、類型等方面提出了更高的要求，各個層次的主體開始注重產教融合，并積極制定深化產教融合的相關政策。

在55份產教融合政策文本中，單一部門頒布的有38份，占總發(fā)文數的69%，多部門聯(lián)合頒布的有17份，占總發(fā)文數的31%。從發(fā)文部門情況看：目前我國職業(yè)教育產教融合政策以單獨發(fā)文為主，且主要是教育部，而多部門聯(lián)合發(fā)文占比明顯較少，多以2個部門聯(lián)合發(fā)文為主，這說明我國職業(yè)教育產教融合政策參與部門單一。我國職業(yè)教育產教融合政策聯(lián)合發(fā)文部門逐年增加，說明隨著時間的推移，不同部門在制定產教融合政策過程中協(xié)同力度逐漸增強。同時，在制定政策過程中，越來越注重不同部門的協(xié)同作用，希望匯聚不同力量更好深化產教融合。

在55份產教融合政策文本中，主要有指示、通知、決定、意見、法律等5種類型。在初步探索階段（1952—1977年），政策類型只有“指示”與“意見”，而到成長階段（1978—2012年），政策類型從2種增加到了5種，其中“決定”3份，“意見”10份，“通知”9份，“法律”2份。2013年至今的產教融合政策深化階段，政策類型涵蓋了五種類型，其中“決定”1份，“通知”15份，“意見”12份。各階段統(tǒng)計數據顯示，第一階段政策效力級別以部門規(guī)章、黨內法規(guī)、行政法規(guī)為主；第二階段和第三階段的政策效力級別則是以部門規(guī)章為主。

從政策文本數量統(tǒng)計來看：1952—1977年，職業(yè)教育產教融合政策數量極少，新中國成立初期，我國各項事業(yè)以國家建設為先，國家重點關注宏觀層面的發(fā)展問題，而微觀層面的產教融合政策并沒有提上日程。1978—2012年，我國職業(yè)教育產教融合政策的數量開始增長，比較密集地出臺，這說明隨著我國職業(yè)教育的發(fā)展，產教融合得到黨和政府的高度重視。2013年至今，職業(yè)教育產教融合政策的數量繼續(xù)呈上升趨勢，平均每年發(fā)文3.5份，且在2019年發(fā)文數量首次突破了十位數，發(fā)文 12份，出現(xiàn)質的飛躍，我國職業(yè)教育產教融合政策的出臺進入“井噴”時期。

（二）職業(yè)教育產教融合政策文本內容特點

對我國職業(yè)教育產教融合政策進行編碼統(tǒng)計分析顯示：供給型與環(huán)境型政策工具的運用從偶爾到頻繁，需求型政策工具的運用從無到有且開始得到關注。1952—1977年，產教融合政策的供給型工具與環(huán)境型工具運用極少，需求型工具運用空白。供給型工具僅7條，環(huán)境型工具僅5條。1978—2012年，產教融合政策的供給型工具與環(huán)境型工具開始被頻繁運用，需求型工具開始得到政策制定者的關注，供給型工具從7條增長到165條，環(huán)境型工具從5條增長到148條，需求型工具從無增長到5條。2013年至今，產教融合政策的供給型工具與環(huán)境型工具運用頻次越來越高，供給型工具增長到308條，環(huán)境型工具增長到241條。

新中國成立初期，我國職業(yè)教育提出了教育與生產勞動相結合的理念，當時學校辦工廠和農場，工廠和農業(yè)合作社辦學校，半工半讀等形式開始興起，這一階段的政策理念僅停留于教育與生產勞動的結合。20世紀80年代后，發(fā)展戰(zhàn)略轉向以經濟建設為中心，恢復與發(fā)展生產力需要大量有技術技能的勞動者。因此，國家大力發(fā)展職業(yè)教育，政策理念不再局限于與生產勞動的結合，開始與產業(yè)掛鉤，明確提出了產教結合、工學結合的理念，教育與產業(yè)相結合的理念應運而生。21世紀后，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》《國家產教融合建設試點實施方案》相繼出臺，通過發(fā)揮企業(yè)主體作用、創(chuàng)新產教融合人才培養(yǎng)機制、強化產教融合供需精準對接、完善產教融合政策支持體系等舉措，使產教融合規(guī)模不斷擴大，形式愈發(fā)多樣，基本形成了產教統(tǒng)籌融合發(fā)展的格局。

1949—1977年，我國以計劃經濟體制為主，學校與工廠合作辦學、開展半工半讀、招聘兼職教員等均由國家統(tǒng)一計劃決定。我國職業(yè)教育產教融合政策在初步探索時期具有強烈政治色彩，政治功能突出。1978—1998年，我國發(fā)展戰(zhàn)略中心開始轉移，經濟建設成為這一時期的戰(zhàn)略任務。這一階段的產教融合政策明確提出我國職業(yè)教育要與社會經濟發(fā)展緊密結合，開始強調職業(yè)教育的經濟功能。1999—2013年是我國社會主義市場經濟體制建設的關鍵時期，時代發(fā)展要求職業(yè)教育產教融合政策發(fā)揮經濟功能的同時，兼顧社會功能。此時，我國職業(yè)院校積極與行業(yè)企業(yè)協(xié)作開展職業(yè)培訓，對下崗職工進行相應培訓，解決社會就業(yè)問題。2013年至今，我國職業(yè)教育產教融合政策緊跟時代發(fā)展，從只關注政策的某一功能到強調多功能的辯證統(tǒng)一。

（一）政策制定難以有效供給

目前，我國職業(yè)教育產教融合政策涵蓋了指示、通知、意見、決定、法律等5種類型。政策類型雖呈多樣化發(fā)展，但政策文本類型有所失衡。在55份政策文本中，“通知”占比45%，“意見”占比40%，“決定”占比7%，“指示”與“法律”各占比3.5%?！巴ㄖ焙汀耙庖姟闭伎偭?5%，從內容上看，“通知”和“意見”主要是對政策的實施進行引導，包含了實施目標、發(fā)展規(guī)劃、行動方案、主要任務等，表明我國為促進產教融合頒發(fā)的政策更多為戰(zhàn)略性政策和指導性政策，原則性條款、規(guī)則性條款較多，具體操作的政策偏少，實際可操作性不強。

目前，我國職業(yè)教育產教融合政策的效力級別涵蓋了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、黨內法規(guī)、團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定等6種類型，政策的效力級別雖呈多樣化的態(tài)勢，但各級別占比失衡。在55份政策文本中，部門規(guī)章占比58%，行政法規(guī)占比18%，黨內法規(guī)占比11%，行業(yè)規(guī)定占比7%，法律占比4%，團體規(guī)定占比2%。表明我國頒發(fā)的產教融合政策更多的是效力級別比較低的部門規(guī)章，而效力級別高的法律、行政法規(guī)偏少，反映目前我國產教融合政策存在重部門規(guī)章，輕法律法規(guī)的現(xiàn)狀。

在2018年國務院出臺產教融合的專門政策文件之前，我國職業(yè)教育產教融合政策呈碎片化分散在不同政策文本中，沒有專門的政策文件予以集中規(guī)范，我國出臺的職業(yè)教育產教融合政策大多流于形式。近年來，雖然出臺的數量較多，但因政策涉及面廣，缺乏有效的監(jiān)督機制，政策的作用難以真正發(fā)揮出來。

隨著我國產教融合實踐的推進，每一階段頒發(fā)的產教融合政策數量不斷增加，在這一過程中，涉及的部門及多部門聯(lián)合發(fā)布政策的數量也在逐漸增加，但占比還是不高，政策協(xié)同力度不夠。1952—1977年，我國頒布了3份關于產教融合的政策，其中聯(lián)合發(fā)文1份，占比33%。1978—2012年，我國頒發(fā)了24份關于產教融合的政策，其中聯(lián)合發(fā)文僅有5份，占比21%。2013—2020年，我國頒布了28份關于產教融合的政策，其中聯(lián)合發(fā)文有11份，占比39%。表明我國產教融合政策聯(lián)合發(fā)文部門的協(xié)同力度在逐漸增強，但聯(lián)合發(fā)文總體占比不高，說明產教融合政策各發(fā)文部門的協(xié)同狀況不是很理想。此外，教育部在聯(lián)合發(fā)文的部門中發(fā)揮重要主體作用。上述多部門聯(lián)合發(fā)文的17份政策文件中，教育部參與了11份，參與頻次高達65%，這說明其他部門的職能與作用尚未充分發(fā)揮，產教融合政策發(fā)文部門之間協(xié)同深度不足。

（二）政策工具運用失衡

目前我國職業(yè)教育產教融合政策在工具運用上，供給型政策工具運用過度，占比達到54%，而其他工具沒有得到有效運用。在供給型政策工具的具體運用中，人才工具運用頻繁，占比76%；而基礎設施、資金投入、信息服務、技術創(chuàng)新等工具的應用較低，如基礎設施占比14%，資金投入占比2%，信息服務占比3%，技術創(chuàng)新占比5%，其支撐作用沒有得到有效發(fā)揮。說明我國更注重人才培養(yǎng)，為產教融合提供雄厚的人才保障，但產教融合除了充足的人才，同時也需要良好的基礎設施，充足的資金，便捷的信息服務，高新技術的創(chuàng)新。

目前，環(huán)境型政策工具使用比例占到44%。環(huán)境型政策工具的頻繁運用表明我國在產教融合過程中非常重視政策環(huán)境的打造，希望通過建設良好的政策環(huán)境來鼓勵和支持產教主體積極融合，但在具體使用中只是過多地使用其中一種工具，其他工具沒有得到有效的運用，如目標規(guī)劃工具運用頻繁，占比90%。目標規(guī)劃對于從宏觀上引導產教融合起到了積極作用，但產教的融合發(fā)展也離不開法律法規(guī)、稅收優(yōu)惠、金融支持的助力。目前在環(huán)境型政策工具的具體運用中，忽視了這些工具的作用，法律法規(guī)僅占比4%，稅收優(yōu)惠占比4%，金融支持占比2%。

目前我國職業(yè)院校產教融合政策的需求型政策工具運用極度不足，僅占比2%，供給型政策工具的運用是其27倍，環(huán)境型政策工具的運用是其22倍。而在需求型政策工具的具體運用中，服務外包、社會宣傳、政府采購等工具明顯不足，忽視了社會需求的拉動作用。

（三）政策執(zhí)行中存在沖突

行業(yè)企業(yè)與職業(yè)院校參與產教融合的目標還未達成一致，是產教雙方在融合過程中產生利益沖突的首要原因。行業(yè)企業(yè)作為經濟主體，追求經濟利益是首要目標，為實現(xiàn)經濟利益的最大化，會想盡一切辦法突破各種限制與束縛，壓縮生產成本，以獲取優(yōu)秀的人才資源、技術資源，從而提高行業(yè)企業(yè)的生產效率、創(chuàng)新能力和綜合競爭力，確保自身利益。而職業(yè)院校作為培育人才的主體，立德樹人是首要目標，在產教融合過程中希望行業(yè)企業(yè)提供資金、資源，為師生提供一個良好的實習實訓環(huán)境，幫助教師深入實踐，提高教師專業(yè)知識與實踐能力，幫助學生建立與市場的聯(lián)系，提高就業(yè)率。產教融合本身是一個復雜的系統(tǒng)，加之相應的政策體系不完善，產教雙方難以達成默契，當行業(yè)企業(yè)面對風險分擔、收益分配、激勵補償等不合理時，會向政府部門提出相應要求，而當政府部門無法滿足行業(yè)企業(yè)的全部利益要求時，產教雙方就會因利益產生沖突。

一方面，行業(yè)企業(yè)作為產教融合的需求方，由于產教融合政策體系在一定程度上的不完善，會認為產教融合屬于社會公共事務，政府、職業(yè)院校是責任主體，行業(yè)企業(yè)參與產教融合投入成本需要政府在一定程度上有所補償。而職業(yè)院校則認為，行業(yè)企業(yè)參與產教融合是其不可推卸的社會責任，應該積極參與，并應該在資金、技術、資源等方面提供支持與幫助，從而導致政策在執(zhí)行過程中存在責任與權利沖突。另一方面，行業(yè)企業(yè)作為市場的主體，希望在權利平等的基礎上推進與職業(yè)教育的融合，但產教融合項目權責關系本身較為復雜，并且履約時間長，在運行過程中，行業(yè)企業(yè)與職業(yè)院校易產生矛盾與糾紛。

（一）加大產教融合政策的有效供給

職業(yè)教育產教融合政策的有效性是指在特定背景下需求與供給的匹配度，有效供給是職業(yè)教育產教融合政策發(fā)展的重要保障和必需條件。長期以來，我國職業(yè)教育產教融合政策處于供給不足的狀態(tài)。因此，我國職業(yè)教育產教融合政策要獲得持久穩(wěn)定的效力，需要從以下幾方面促進政策的有效供給。

目前，我國職業(yè)教育產教融合政策缺乏針對性與可操作性，起到具體落實作用的、行業(yè)性強的政策極少。因此，在政策制定上要適度減少宏觀性政策，加大團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定等針對性強的政策出臺力度。同時，依據區(qū)域的實際需要，制定具體、詳細、可量化、可操作的實施細則，將政策內容量化，提升政策執(zhí)行效果，并完善相關的制度體系，以促進產教融合政策的落實。

迄今為止，在深化產教融合過程中，效力級別高且約束力強的法律僅出臺2部，而約束力較弱的部門規(guī)章出臺頻繁。因此，我國職業(yè)教育產教融合政策應適當降低部門規(guī)章出臺的頻率，加快政策的法制化進程。截至目前，我國尚未對產教融合進行單項立法，因而需積極探索并出臺產教融合政策的專門法律法規(guī)，以立法的形式明確各政策參與主體的責任、權力、利益，加強政策的規(guī)范性，提高產教融合的法律地位。

目前，我國以“產教融合”命名的政策屈指可數，絕大多數產教融合政策是夾雜在其他政策文本中出臺的，加快產教融合專項政策的出臺，對避免產教融合政策碎片化，加強政策條款的規(guī)范性，保障我國職業(yè)教育產教融合的發(fā)展尤為重要。

（二）構建產教融合政策協(xié)同機制

目前，我國職業(yè)教育產教融合政策參與主體協(xié)同狀況不理想。政策協(xié)同機制的構建本質上要強化各參與主體的協(xié)同性，增強政策的合力，減少政策交叉與重復，最大程度發(fā)揮政策的效益。

產業(yè)與教育屬于不同的領域，有著不同的目標和利益追求。行業(yè)企業(yè)作為我國職業(yè)教育產教融合政策的關鍵執(zhí)行者，有著雙重身份，既是“經濟人”又是“社會人”。但行業(yè)企業(yè)由于自身的逐利性，以及對我國職業(yè)教育產教融合政策的價值理性認知程度不高，引發(fā)行業(yè)企業(yè)的雙重身份發(fā)生沖突，“經濟人”的身份往往會壓制“社會人”的身份，使得行業(yè)企業(yè)只會依據自身利益來審視我國職業(yè)教育產教融合政策，一旦政策對自身利益造成損害或存在潛在風險時，行業(yè)企業(yè)就會對政策消極懈怠。因此，這兩個領域要實現(xiàn)跨界融合，就需要樹立跨界融合的協(xié)同意識，只有深刻地意識到產業(yè)與教育在融合過程中是“朋友”而不是“敵人”，產教融合主體完全融成一體，誤解和沖突才能越少，溝通程度才會越高。

產業(yè)與教育雙方在目標利益、價值觀和知識能力上存在較大差異，雙方為了生存與發(fā)展需要獲取資源，必須通過產教融合的形式與外部建立資源上的聯(lián)系，實現(xiàn)資源互補。職業(yè)院校有行業(yè)企業(yè)所需要的人才資源，行業(yè)企業(yè)有職業(yè)院校所需要的基礎設施設備與技術等資源，而職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)之間的資源共享與利用不足。為保障我國產教融合政策的順利執(zhí)行，產教融合的可持續(xù)發(fā)展，須搭建產教資源共享平臺，將產業(yè)與教育的優(yōu)勢資源進行跨界整合，集中優(yōu)勢資源，實現(xiàn)產教雙方資源互補與靈活轉換。

政府、行業(yè)企業(yè)、學校等都是產教融合政策執(zhí)行過程中的利益相關者，但他們的利益出發(fā)點和落腳點不一致，因此，需要建立合理的利益分配機制，充分考慮各參與主體的利益，減少各參與主體之間的沖突，提高各參與主體之間的協(xié)同意愿。同時，完善各參與主體參與政策制定的監(jiān)督機制與激勵機制，強化各參與主體參與政策制定的責任意識，調動各參與主體參與的積極性，重視邊緣參與主體，充分發(fā)揮其在政策制定過程中的職能與作用，加強各參與主體之間的協(xié)同性。

（三）優(yōu)化產教融合政策工具的使用

目前我國產教融合政策未能有效運用政策工具，且政策工具使用失衡。而政策工具的選擇和有效使用對產教融合政策有著非常重要的作用，如能有效使用則可以提升政策目標達成的效率，反之則會影響政策目標的達成。因而，為促進產教融合政策目標的有效達成，需要從以下幾方面對政策工具的使用進行優(yōu)化。

適度減少供給型政策工具的運用，優(yōu)化供給型政策工具內部結構；適度降低人才支持工具使用頻率，重視基礎設施工具、資金投入工具、信息服務工具、技術創(chuàng)新工具對政策的積極推動作用。首先，加大資金投入政策工具的使用力度，政府需起到良好的帶頭作用，為產教融合提供足夠的財政支持，如財政撥款，設立產教融合專項資金、扶持資金，增加產教融合的研發(fā)經費。其次，加大基礎設施工具的使用力度，建立和完善產教融合所需的配套基礎設施，為產教融合提供支撐。再次，加大信息服務工具的使用力度，建設好公共信息服務平臺、構建信息網絡庫、建立專門的數據庫。最后，加大技術創(chuàng)新工具的使用力度，加快建設產教融合的眾創(chuàng)空間、孵化器、技術產權交易機構，促進產教融合技術創(chuàng)新成果轉化。

適度減少環(huán)境型政策工具的運用，優(yōu)化環(huán)境型政策工具內部結構。適度降低目標規(guī)劃工具使用頻率，加大金融支持工具的使用力度，鼓勵具有產教融合服務能力的社會資本參與產教融合的融資；加大法規(guī)管制工具的使用力度，通過加強對產教融合各參與主體的監(jiān)管，明確產教融合各方參與主體的責任與義務，規(guī)范產教融合的秩序，為產教融合營造一個公平有序的環(huán)境；加大稅收優(yōu)惠工具的使用力度，政府通過減少稅收、低息提供專項貸款、價格補貼等手段降低企業(yè)參與產教融合的風險，促進產教的融合。

首先，加大政府采購工具使用力度，政府通過采購產教融合的創(chuàng)新成果，提供一個比較穩(wěn)定的產品交易市場，將參與產教融合的風險降低，樹立行業(yè)企業(yè)參與產教融合的信心。其次，加大服務外包政策工具的使用力度，通過服務外包既可以有效緩解政府部門的壓力，又可以促進行業(yè)企業(yè)與高等院校合力進行技術研發(fā)，深化產業(yè)鏈、教育鏈、創(chuàng)新鏈的融合。再次，加大政府宣傳工具的使用力度，為產教融合營造一個良好的氛圍，推動產教深度融合。