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學會城市安全與防災(zāi)規(guī)劃學委會主任委員

北京工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院研究員

馬東輝教授首先闡述了我國國土空間規(guī)劃防災(zāi)工作面臨的諸多問題，并介紹了日美等國的國土空間規(guī)劃防災(zāi)經(jīng)驗。接著，他從國土空間規(guī)劃視角具體提出了現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃防災(zāi)面臨的問題。最后，針對當前國土空間規(guī)劃如何提升防災(zāi)韌性的問題，他提出了國土空間規(guī)劃防災(zāi)韌性提升建議。

我國國土空間規(guī)劃中的防災(zāi)工作目前面臨諸多問題，從國土空間規(guī)劃來看，馬教授將到底要解決什么樣的防災(zāi)問題凝聚成以下三個方面。

第一，我國面臨著災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、災(zāi)害損失重的基本國情。與國際比較來看，中國的減災(zāi)能力在全球也處于中等水平，現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)看我國按承災(zāi)體損失面積因災(zāi)死亡數(shù)近20年來一直在上升，承災(zāi)體風險仍是我國防災(zāi)減災(zāi)的重要方面。在此背景下，從規(guī)劃角度為降低災(zāi)害損失風險做出貢獻十分重要。

第二，我國防災(zāi)工作中的工程治理和空間治理存在技術(shù)缺口。工程抗災(zāi)重點解決預(yù)期設(shè)防水準的災(zāi)害，而規(guī)劃防災(zāi)應(yīng)解決大災(zāi)、巨災(zāi)的防御問題。單純剛性底線思維難以解決災(zāi)害的不確定性，需要空間彈性防災(zāi)和系統(tǒng)韌性防災(zāi)結(jié)合，明確不同的設(shè)防標準或形態(tài)要求或設(shè)施配置規(guī)則，便于進行空間防災(zāi)設(shè)計。國土空間的規(guī)劃防災(zāi)設(shè)防不清晰，防御情景缺位，災(zāi)害的不確定性需要空間防災(zāi)有效應(yīng)對大災(zāi)巨災(zāi)，進行空間防災(zāi)設(shè)計設(shè)定災(zāi)害情景和風險場景十分必要。此外，規(guī)劃對防災(zāi)的控制性、約束性、必需性不足。例如對人員傷亡和經(jīng)濟損失的水平控制，對于經(jīng)濟、人口、承載力的空間格局約束，對容災(zāi)、適災(zāi)、防護空間規(guī)模的約束等。

第三，與全生命周期風險防控銜接不足。目前防災(zāi)工作仍存在整體系統(tǒng)缺位，工程治理全責化，全局觀落后，安全與發(fā)展割裂，規(guī)劃防災(zāi)不對等不協(xié)調(diào)等問題。在管理過程中，應(yīng)首先設(shè)置中災(zāi)正常、大災(zāi)可控、巨災(zāi)可救的多水準防御目標。明確防治水平，約束規(guī)劃、建設(shè)、管理、災(zāi)后使用各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)評估、布局、管制和治理。形成全過程、全環(huán)節(jié)、全層級、全系統(tǒng)、多水準的全生命周期管理體系，共同促進城市的安全、韌性、可持續(xù)發(fā)展。

全生命周期管理示意圖

通過梳理國際空間規(guī)劃防災(zāi)方面的經(jīng)驗，并與日本和美國規(guī)劃方式進行對比，馬教授提出以下三點可借鑒的經(jīng)驗。

我國與日美規(guī)劃模式的對比

最后，針對當前國土空間規(guī)劃如何提升防災(zāi)韌性的問題，馬教授提出了五點建議。

第一，落實中央關(guān)于國土空間治理和災(zāi)害治理新的時代需求。堅守保障人民生命財產(chǎn)安全這一根本目標，把握我國災(zāi)害重、防治水平低的基本國情，滿足民眾多樣化、差異化、多態(tài)化防災(zāi)需求，增強人民的獲得感、幸福感、安全感，牢固樹立以人民為中心的災(zāi)害治理思想。堅持國土空間規(guī)劃定位，建構(gòu)完善國土空間綜合防災(zāi)系統(tǒng)，形成全層級遞進、系統(tǒng)整體協(xié)同、多水準防控、全過程謀劃、全環(huán)節(jié)管控的全生命周期管理系統(tǒng)。科學合理規(guī)劃，高標準建設(shè)，提升國土空間安全價值，積極探索防災(zāi)空間修復(fù)、防災(zāi)空間留白，打造韌性生活圈、健康安全生活單元。

第二，通過剛性、彈性、韌性相配合解決防災(zāi)安全問題。剛性是城市防災(zāi)的安全底線，彈性是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，韌性是災(zāi)后功能持續(xù)的保障。馬教授指出，作為發(fā)展中國家，中國的城市不僅需要韌性，更需要剛性，更需要規(guī)劃防災(zāi)措施的剛性化，提高城市自身物質(zhì)空間的抗災(zāi)能力是防災(zāi)的根本基礎(chǔ)和第一道防線，構(gòu)建基于風險一致性的國土空間規(guī)劃設(shè)計，將空間防災(zāi)體系作為城市的第二道防線，韌性是構(gòu)筑城市應(yīng)對災(zāi)害的第三道防線，是城市災(zāi)后功能持續(xù)的保障。

通過剛性、彈性、韌性相配合解決防災(zāi)安全問題

第三，建立以規(guī)劃防災(zāi)要素為基礎(chǔ)的國土空間防災(zāi)系統(tǒng)。把與國土空間規(guī)劃有關(guān)的要素，例如災(zāi)害的風險區(qū)、重大危險源、民眾救援救助要求的空間等，通過設(shè)防、管制、布局、治理這四個核心方面來形成一個基礎(chǔ)扎實的國土空間系統(tǒng)。

第四，打好災(zāi)害風險評估基礎(chǔ)。對現(xiàn)有風險評估體系進行更深入扎實的研究和調(diào)整。風險評估要和規(guī)劃的要素相對應(yīng)，要和不同水準的災(zāi)害情景相對應(yīng)，要和下一步要采取的防控措施、管控要求相適應(yīng)。

災(zāi)害風險評估流程

第五，積極探索當前規(guī)劃改革背景下的防災(zāi)韌性規(guī)劃路線。首先，科學認知方面，要依據(jù)多水準災(zāi)害危險性評估和規(guī)劃要素危害性識，認知和判別災(zāi)害致災(zāi)風險區(qū)，控制和消除國土規(guī)劃要素（承災(zāi)體易損性或后果嚴重性）造成的災(zāi)害風險區(qū)。以災(zāi)害致災(zāi)風險區(qū)為核心風險防治要素，防災(zāi)設(shè)施和防災(zāi)空間為核心效能要素，防災(zāi)控制線為核心管制要素，災(zāi)害重點防御區(qū)和災(zāi)害重點防御工程為核心治理要素，形成國土空間設(shè)防、布局、管制和綜合防災(zāi)系統(tǒng)。第二，系統(tǒng)治理方面，強調(diào)整體協(xié)同，全周期發(fā)力，通過多部門與主體共同實施全過程系統(tǒng)治理，滿足多水準、全階段的要求和設(shè)防標準。第三，提質(zhì)增效方面，要穩(wěn)固基礎(chǔ)，優(yōu)化增量，形成剛性、彈性和韌性相配合的空間安全秩序。

供稿單位：南京大學城市安全發(fā)展研究中心

來源：中國城市規(guī)劃