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國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間數(shù)字化治理的基礎(chǔ)。自然資源部提出建立覆蓋全國(guó)、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，并要求同步建設(shè)省市縣各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，為動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管提供支撐。市規(guī)劃自然資源委積極落實(shí)國(guó)家部署，在率先編制完成分區(qū)規(guī)劃（區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃）的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新提出“抽屜+巖層”頂層設(shè)計(jì)思路，搭建了北京市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”框架。

然而，長(zhǎng)期以來(lái)的兩規(guī)不合一造成國(guó)土調(diào)查（現(xiàn)狀）、規(guī)劃編制與實(shí)施（規(guī)劃、審批）、用途管制與確權(quán)登記（土地管理）等環(huán)節(jié)存在多種用地分類標(biāo)準(zhǔn)，管理目標(biāo)不同，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵不一，名詞術(shù)語(yǔ)各異，導(dǎo)致各級(jí)各類規(guī)劃之間、規(guī)劃與現(xiàn)狀之間、規(guī)劃與實(shí)施管理之間，難以直接進(jìn)行圖層疊加對(duì)比和指標(biāo)統(tǒng)計(jì)分析，需進(jìn)行轉(zhuǎn)換和匹配，這一“翻譯”過(guò)程制約了數(shù)據(jù)使用的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。用地分類作為國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)的基礎(chǔ)，其不統(tǒng)一不銜接的問(wèn)題亟待解決。

自然資源部按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)要求，打通兩規(guī)、打通陸海、打通國(guó)土空間管理各環(huán)節(jié)，制定印發(fā)了《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)分類指南》），覆蓋國(guó)土空間全域全要素全過(guò)程，切實(shí)推進(jìn)“多規(guī)合一”，落實(shí)全生命周期管理要求。為加快推動(dòng)《全國(guó)分類指南》應(yīng)用，自然資源部明確要求在2021年度國(guó)土變更調(diào)查中按該標(biāo)準(zhǔn)向部匯交數(shù)據(jù)，同時(shí)要求各地結(jié)合實(shí)踐積極探索，細(xì)化制定適合當(dāng)?shù)氐挠玫胤诸愺w系。

目前，北京市的國(guó)土調(diào)查工作采用《北京市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類認(rèn)定指南（試行版）》（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)指南”），系在全國(guó)三調(diào)指南的基礎(chǔ)上深化細(xì)化而成；國(guó)土空間規(guī)劃地塊層面主要采用《城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)（DB11/996-2013）》（以下簡(jiǎn)稱“新京標(biāo)”）；同時(shí)，結(jié)合北京總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃編制工作，制定地方標(biāo)準(zhǔn)《北京市“兩圖合一”規(guī)劃編制技術(shù)指南》，并應(yīng)用形成了區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)。

此次市級(jí)指南按照“落實(shí)國(guó)家要求、銜接調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、兼顧已批規(guī)劃”的工作思路開(kāi)展編制。即落實(shí)《全國(guó)分類指南》整體框架，銜接三調(diào)指南分類體系，兼顧已批國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)劃分區(qū)和用地分類，重點(diǎn)改革新京標(biāo)分類體系，通過(guò)“一對(duì)多”“多對(duì)一”等方式進(jìn)行拆解和重構(gòu)，形成清晰易行的市級(jí)指南分類體系，推動(dòng)“調(diào)查-規(guī)劃-審批-登記”全流程按照一套標(biāo)準(zhǔn)繪制、疊加，不同時(shí)段的空間資源在同一體系內(nèi)流動(dòng)、融合，推進(jìn)國(guó)土空間全域全要素的數(shù)字化和矢量化，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、量化分析和動(dòng)態(tài)預(yù)警。

此次市級(jí)指南結(jié)合北京市實(shí)踐，遵循“所見(jiàn)即所得”原則，創(chuàng)新建立“三級(jí)分類+標(biāo)注類型+配套規(guī)則”體系，由正文和附錄附件兩部分組成。正文包括總則、一般規(guī)定、用地分類共三章，重點(diǎn)明確總體要求和用地分類體系；附錄附件闡明地類的具體含義，對(duì)照《全國(guó)分類指南》和新京標(biāo)說(shuō)明細(xì)化完善內(nèi)容，并與三調(diào)指南進(jìn)行對(duì)接。市級(jí)指南的主要特點(diǎn)包括：

設(shè)置一級(jí)類18種、二級(jí)類84種、三級(jí)類59種，體現(xiàn)用地主要功能。與《全國(guó)分類指南》相比，刪除了不涉及北京市的用海相關(guān)一級(jí)類；適應(yīng)城市彈性發(fā)展新形勢(shì)新要求，增加了戰(zhàn)略留白用地、動(dòng)態(tài)留白用地等二級(jí)類；服務(wù)首都“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位，增加了國(guó)家機(jī)關(guān)用地、保護(hù)區(qū)用地、工業(yè)研發(fā)用地等三級(jí)類。

為方便實(shí)施管理，創(chuàng)新設(shè)置標(biāo)注類型66種，體現(xiàn)用地的具體功能和政策屬性。例如，參照三調(diào)指南設(shè)置林木苗圃、社區(qū)管理設(shè)施等62種地類標(biāo)注，反映土地的細(xì)化用途；設(shè)置綠隔產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等4種屬性標(biāo)注，與特定地區(qū)、特定時(shí)期用地政策做好銜接。

反映國(guó)土空間利用的基本功能，取消集體產(chǎn)業(yè)、多功能、風(fēng)景名勝區(qū)等混合用地，按照其具體用途分別歸入相應(yīng)地類，便于開(kāi)展分類統(tǒng)計(jì)和指標(biāo)測(cè)算，避免因口徑不一導(dǎo)致計(jì)算結(jié)果混亂。同時(shí)，通過(guò)制定用地功能混合使用等配套管理辦法，設(shè)定土地用途兼容規(guī)則，滿足多種用地彈性布局和轉(zhuǎn)換使用需要。

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