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在我國城市建設與運營進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，緣于各地區(qū)發(fā)展不平衡和歷史積淀情況不同，全國各地區(qū)城市的建成區(qū)仍面臨一些補短板問題，如城市化不同階段的建筑老化、防洪工程不到位、不適應綠色生態(tài)與碳排放新要求以及公共服務實施不足等現(xiàn)實情況。針對我國城市發(fā)展進入城市更新重要時期所面臨的突出問題和短板，為嚴格落實城市更新底線要求，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設方式，推動城市結構優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，2021年11月4日，住建部發(fā)布了《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》（建辦科函〔2021〕443號），并決定在北京等21個城市（區(qū)）開展為期2年的城市更新試點工作，重點在城市更新統(tǒng)籌謀劃機制、可持續(xù)模式和配套制度和政策等方面進行探索，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗做法，引導各地互學互鑒，科學有序地實施城市更新行動。

自2019年12月17日，中央經(jīng)濟工作會議首次提出了“城市更新”的概念后，2021年3月，李克強總理在“兩會”上提出：“十四五”期間要實施城市更新行動，完善住房市場體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量；3月12日，國家“十四五”規(guī)劃中正式提出要實施城市更新行動。城市更新逐步上升為國家戰(zhàn)略。據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年全國絕大多數(shù)省市層面均提出城市更新發(fā)展目標，城市更新進入常態(tài)化發(fā)展階段。筆者梳理了目前21個試點城市政策發(fā)布情況，具體如下：

表1 城市更新21個試點城市政策進展

根據(jù)上述表格統(tǒng)計，除滁州市、蘇州市、呼和浩特、重慶九龍坡、渝中區(qū)5個試點區(qū)域尚未發(fā)布本級政府專門的城市更新管理辦法外，其他16個試點城市均發(fā)布了城市更新管理辦法、專項規(guī)劃或行動計劃，對城市更新工作進行了專項安排。

住建部確定城市更新試點城市的深意之一為形成樣板和示范效應，引導各地互相學習。筆者根據(jù)上述試點城市發(fā)布的政策，梳理了五個方面的亮點：

（一）無體檢不項目，無體檢不更新

從2019年開始，長沙已經(jīng)連續(xù)三年入選全國首批城市體檢評估試點城市名單。長沙以城市體檢為城市工作的切入口，科學構建了城市高質(zhì)量發(fā)展體系，啟動城市體檢評估信息系統(tǒng)建設，通過城市體檢查找“城市病”根源，注重前期評估、問題導向與目標導向原則。長沙首創(chuàng)城市更新“六步工作法”，樹立了“無體檢不項目，無體檢不更新”的工作理念，并把城市體檢作為片區(qū)建設的前置條件，為人居環(huán)境科學發(fā)展提供了實踐樣本，被住建部樹立為城市更新的“長沙樣板”。

在本次城市更新試點城市發(fā)布的管理辦法中，西安、長沙、南昌、沈陽、內(nèi)蒙古等地區(qū)均提出了城市更新工作開展需結合城市體檢結果，一方面體現(xiàn)了城市更新工作重視規(guī)劃與規(guī)劃銜接的要求；另一方面體現(xiàn)了城市更新工作以人為本，重視解決“城市病”的理念。

（二）聯(lián)合金融機構，創(chuàng)新機制加強融資支持

2021年4月22日，北京市住建局聯(lián)合發(fā)改委、自規(guī)局、財政局、國家開發(fā)銀行等7個部門聯(lián)合發(fā)文，發(fā)布了《關于引入社會資本參與老舊小區(qū)改造的意見》。政策中對社會資本參與老舊小區(qū)的方式、財稅支持政策、項目實施可利用的存量資源等分門別類進行了介紹。此項政策發(fā)文的亮點在于附件中列明了國家開發(fā)銀行參與老舊小區(qū)改造的金融產(chǎn)品類型和對應的要求，甚至標明了不同產(chǎn)品類型的借款人、貸款用途、資本金、還款來源、貸款期限和利率等核心條件，投資人可對照項目情況核查能否滿足開發(fā)性金融的放款要求，為北京市社會投資人參與老舊小區(qū)項目提供了金融支持。

根據(jù)住建部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中對城市更新項目拆建比的要求來看，在一定程度上限制以城市更新的名義發(fā)展房地產(chǎn)，間接對投資人參與部分城市更新項目的回款來源產(chǎn)生了較大影響。而開發(fā)性金融明確的金融產(chǎn)品要求，可緩解投資人參與城市更新項目的資金壓力，提振社會投資人參與城市更新項目的信心。目前的試點城市中，僅看到了北京市聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同發(fā)布了上述政策，建議其他試點城市可加強與開發(fā)性金融機構的溝通，陸續(xù)發(fā)布明確具體的金融支持政策。

（三）創(chuàng)新政策支持，鼓勵建立項目自平衡機制

由于本輪住建部倡導的城市更新堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主的方式，意味著本輪城市更新不會采用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設方式，不會片面追求規(guī)模擴張帶來的短期效益和經(jīng)濟利益，客觀上大多數(shù)項目需要財政資金的支持或以長期運營收入平衡改造支出。

資金投入與資金平衡問題歷來是影響基建投融資項目成敗的關鍵問題。除規(guī)范了城市更新項目重點方向和實施流程外，部分試點城市還進一步探索了政府方在項目資金方面的支持政策和建立項目自身平衡機制。

以唐山市為例，《唐山市城市更新實施辦法（暫行）》第二十條明確提出“鼓勵策劃、設計、運營一體化的運作模式，優(yōu)化資源配置，充分利用政策支持，實施一片提升一片，力求實現(xiàn)項目自身或城市更新單元、多個城市更新單元盈虧平衡。受特殊控制區(qū)等影響的城市更新項目報經(jīng)市城市更新工作領導小組同意后，可通過全域統(tǒng)籌、聯(lián)動改造實現(xiàn)異地平衡”；第六章為“資金籌措”，第二十九條至三十四條詳述了城市更新項目資金來源和應用要求，在城市更新項目的資金支持和落地模式上進行了有益探索。

（四）結合城市特點，提出城市更新特色方向

大多數(shù)已發(fā)布城市更新政策的城市中，提出的城市更新重點方向主要為老舊小區(qū)、老舊工業(yè)區(qū)和傳統(tǒng)商圈等幾類。但本輪試點城市發(fā)布的城市更新政策中，部分城市開始結合自身城市面貌和歷史積淀，提出了具有本城市特色的城市更新重點方向。例如，北京市在《關于實施城市更新行動的指導意見》中將首都功能核心區(qū)平房（院落）更新作為城市更新的六類主要方式之一；《寧波市人民政府關于推進城市有機更新工作的實施意見》提出的城市更新五大專項更新之一為“著力推進交通軸線更新。堅持“基礎設施為導向的城市空間開發(fā)模式（XOD）+政府和社會資本合作（PPP）”發(fā)展理念；《成都市人民政府辦公廳關于印發(fā)成都市城市有機更新實施辦法的通知》中提出“城市有機更新與公園城市建設、TOD綜合開發(fā)有機融合”。

（五）布局“未來社區(qū)”，為城市更新提供智慧解決方案

浙江省在2019年政府工作報告首次提出未來社區(qū)。所謂未來社區(qū)是以滿足人民美好生活向往為根本目的的人民社區(qū)，是圍繞社區(qū)全生活鏈服務需求，以人本化、生態(tài)化、數(shù)字化為價值導向，以未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、能源、物業(yè)和治理等九大場景創(chuàng)新為引領的新型城市功能單元。

南京是本輪城市更新試點城市中唯一一個在地方政府發(fā)布的城市更新專項政策中提出未來社區(qū)的城市，并且已在玄武老城區(qū)城市更新項目中有所實踐。項目設計方案中，結合未來社區(qū)功能場景，通過對項目調(diào)研與分析，針對未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳和服務等8個方面分別提出了設計優(yōu)化思路，以社區(qū)為切入點，一方面完善了社區(qū)服務的各項功能；另一方面，還為人居環(huán)境完善提出了智能化解決方案，是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要實踐方向。

住建部在《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》中提出，要“探索建立城市更新配套制度政策。創(chuàng)新土地、規(guī)劃、建設、園林綠化、消防、不動產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)、財稅、金融等相關配套政策?！苯刂鼓壳?，試點城市目前的政策體系中，多以市政府發(fā)文的形式原則規(guī)定了城市更新實施的總體原則，城市更新的定義、范圍與方式，實施流程，各部門職責分工和重點規(guī)劃及土地規(guī)定等。但就城市更新工作對應的具體建設、園林綠化、消防、不動產(chǎn)、金融和財稅政策則相對較為薄弱。

據(jù)了解，多數(shù)城市目前正在組織專家組研究制定本城市的城市更新專項規(guī)劃和配套支持政策，并有望在今年集中發(fā)布。筆者在研究過程，注意到很多城市正在綜合運用各種先進理念與實踐經(jīng)驗，例如，如何體現(xiàn)城市宜居、以人為本、綠色低碳、應對疫情與氣候變化災害的韌性城市、可持續(xù)發(fā)展發(fā)展等理念。期待試點城市能夠結合區(qū)域?qū)嶋H及城市更新項目推進情況，建立本城市城市更新的政策體系，且為我國城市更新戰(zhàn)略的實踐提供更多示范樣本。

參考文獻

[1] 中國城市更新白皮書（2021）

[2]  “未來社區(qū)”下的舊改新風向

[3]未來社區(qū)”創(chuàng)新模式初探——以南京玄武老城區(qū)區(qū)域城市更新為例

來源：新基建投融券