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國(guó)土空間規(guī)劃涉及要素多、主體多、利益關(guān)系復(fù)雜，編制過程中要時(shí)時(shí)考慮不同相關(guān)主體的訴求。要實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性、社會(huì)性和公益性，在規(guī)劃編制過程中須構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制。實(shí)踐中，當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中的監(jiān)督管理主要依靠行政監(jiān)督與事后審查，監(jiān)督管理也多停留在合規(guī)性、形式性層面，審查側(cè)重事后結(jié)果審查。規(guī)劃涉及的各類公眾主體和社會(huì)各界未能有效參與到規(guī)劃編制的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)。如何在規(guī)劃編制過程中構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的有效監(jiān)督管理機(jī)制，成為當(dāng)前亟待探索的命題。美國(guó)空間類規(guī)劃體系主要以各類總體規(guī)劃，尤其是基于城市空間發(fā)展訴求開展的城市規(guī)劃為主，與我國(guó)當(dāng)前開展的國(guó)土空間規(guī)劃編制同屬于空間利用類規(guī)劃，是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)空間利用與資源利用進(jìn)行調(diào)配與管制的行政決策手段，因此其規(guī)劃編制過程的監(jiān)督管理機(jī)制具有一定的借鑒性。

NO.1

壹

美國(guó)城市空間類規(guī)劃編制中的監(jiān)督管理機(jī)制

美國(guó)城市空間類規(guī)劃編制的監(jiān)督管理機(jī)制主要分為規(guī)劃編制的監(jiān)督機(jī)制和審查機(jī)制。規(guī)劃編制的監(jiān)督是指為保證規(guī)劃滿足多數(shù)人的利益要求，國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人通過各種方式對(duì)規(guī)劃的編制過程進(jìn)行監(jiān)督約束。從監(jiān)督對(duì)象來看，主要分為程序監(jiān)督與內(nèi)容監(jiān)督。從監(jiān)督形式來看，通常分為政府內(nèi)部監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督。其中，政府內(nèi)部監(jiān)督指政府各部門間的制約協(xié)調(diào)及相關(guān)法律法規(guī)的約束，主要實(shí)現(xiàn)手段為行政監(jiān)督與法律監(jiān)督兩種；社會(huì)監(jiān)督指來自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之外的社會(huì)主體的監(jiān)督，包括對(duì)規(guī)劃編制結(jié)果的監(jiān)督、對(duì)規(guī)劃編制過程中的具體行為及制定規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件的抽象行為的監(jiān)督，主要包括公民監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督和輿論監(jiān)督三方面。規(guī)劃編制審查是指在規(guī)劃編制過程中，對(duì)規(guī)劃的階段性成果內(nèi)容進(jìn)行檢查、核對(duì)以判斷其是否正確或妥當(dāng)，即對(duì)規(guī)劃中的數(shù)據(jù)材料正確性，規(guī)劃方式的適宜性，規(guī)劃成果可行性、合法性與合理性等系列內(nèi)容進(jìn)行檢查核對(duì)判斷的過程。

規(guī)劃編制監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府間沒有強(qiáng)制性的上下級(jí)從屬關(guān)系。聯(lián)邦政府層面未設(shè)立具體的國(guó)家級(jí)規(guī)劃部門，僅發(fā)布法規(guī)及指導(dǎo)性意見等方向性建議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)約有18個(gè)州有州級(jí)空間類規(guī)劃（相當(dāng)于我國(guó)的省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃），占據(jù)其規(guī)劃體系主導(dǎo)地位的是以城市規(guī)劃為主的各類地方規(guī)劃。城市空間類規(guī)劃多以社區(qū)為基礎(chǔ)單位組織編制實(shí)施。規(guī)劃結(jié)果是形成一系列的目標(biāo)、政策條例指導(dǎo)區(qū)域管理，如分區(qū)和細(xì)分管控，以及融資、社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施改建順序等管理中的細(xì)節(jié)問題。美國(guó)城市空間類規(guī)劃的監(jiān)督實(shí)施主體是各類地方政府組建的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，常見的有五類^[2]：規(guī)劃委員會(huì)、政府規(guī)劃理事會(huì)、咨詢委員會(huì)、資源規(guī)劃與分配機(jī)構(gòu)、特別用途區(qū)域機(jī)構(gòu)。其中，各州普遍設(shè)立規(guī)劃委員會(huì)或政府規(guī)劃理事會(huì)，作為地區(qū)主要規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的成員包括地方和州政府以及私營(yíng)和民間部門的代表，其機(jī)構(gòu)總監(jiān)一般由市長(zhǎng)或市議會(huì)指派。公眾參與尤其是各種社區(qū)代表及規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類委員會(huì)代表參與規(guī)劃編制是相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，也是規(guī)劃監(jiān)督的主要形式。

規(guī)劃編制的監(jiān)督實(shí)施機(jī)制

總體上看，美國(guó)城市空間類規(guī)劃編制的監(jiān)督實(shí)施機(jī)制主要由公眾參與機(jī)制、行政上訴機(jī)制和行政復(fù)議機(jī)制構(gòu)成。

① 公眾參與機(jī)制。規(guī)劃編制遵循組織準(zhǔn)備、資料收集、編制內(nèi)容研究、規(guī)劃草案形成、草案審查與通過等五大流程。在資料收集完畢后，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)會(huì)依據(jù)規(guī)劃內(nèi)容向規(guī)劃區(qū)域及相關(guān)影響的社區(qū)、商業(yè)團(tuán)體、地方政府行政官員和其他公共或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)召開公開情況介紹會(huì)，采用調(diào)查問卷等形式對(duì)公眾關(guān)注的內(nèi)容進(jìn)行意見征求。規(guī)劃編制（或修改）中，專業(yè)規(guī)劃人士會(huì)以公眾意見為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)形成規(guī)劃草案。草案形成后，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)將其提交立法機(jī)構(gòu)，由立法機(jī)構(gòu)召開公開聽證會(huì)，向地方政府及規(guī)劃涉及機(jī)構(gòu)發(fā)出書面參會(huì)通知。在公開聽證會(huì)上，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)充分考慮公眾提出的書面和口頭證詞，必要時(shí)會(huì)將修訂定稿后的草案分發(fā)給州、地區(qū)政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)人士，以供考慮通過。草案修改定稿后90天內(nèi)舉行最后的公開聽證會(huì)，對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行審查后表決通過^[3]。此外，規(guī)劃定稿還將交予規(guī)劃涉及機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、相鄰地區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、地區(qū)政府行政長(zhǎng)官與規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人、州立法機(jī)關(guān)、美國(guó)眾議院和參議院等有關(guān)機(jī)構(gòu)（包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)）審核。

② 行政上訴機(jī)制。當(dāng)規(guī)劃中的行政相對(duì)人對(duì)規(guī)劃編制的行政程序或編制結(jié)果存在異議時(shí)，行政上訴機(jī)制能有效解決行政爭(zhēng)議，保障行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的相對(duì)權(quán)益。在美國(guó)的規(guī)劃行政救濟(jì)機(jī)制中，行政上訴的一般負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是標(biāo)準(zhǔn)和上訴委員會(huì)^[3]。該委員會(huì)通過憲章、分區(qū)決議、行政法規(guī)、一般城市法和紐約州多重居住法獲得授權(quán)。行政上訴內(nèi)容主要包含四部分：對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)決議的上訴；符合法律規(guī)定的地區(qū)申請(qǐng)建筑物許可的上訴；依法針對(duì)存在的反對(duì)意見對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修改的上訴申請(qǐng)；在《分區(qū)決議修正案》生效之日以前合法簽發(fā)取得的建筑許可的既得權(quán)利的上訴申請(qǐng)。行政上訴申請(qǐng)必須在決議簽署發(fā)布之日起30天內(nèi)提交。除涉及對(duì)儲(chǔ)存處理危險(xiǎn)材料的設(shè)施物上訴以外，其余上訴申請(qǐng)人必須將所有申請(qǐng)材料的副本提交給簽署該決議的行政官員，即上訴主體。此外，對(duì)于涉及分區(qū)決議的上訴申請(qǐng)，申請(qǐng)人必須將所有申請(qǐng)材料提交給建筑部門和城市規(guī)劃委員會(huì)的法律顧問。對(duì)于所涉及建筑或財(cái)產(chǎn)的所有者并非上訴申請(qǐng)人時(shí)，必須將所有申請(qǐng)材料的副本提交給財(cái)產(chǎn)所有者。

③ 行政復(fù)議機(jī)制。市政當(dāng)局或其他地方政府可向上訴委員會(huì)提出呈請(qǐng)，就規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)擬議規(guī)劃區(qū)域的書面決定，提出行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議的一般負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)為規(guī)劃上訴委員會(huì)。行政復(fù)議呈請(qǐng)書包括：規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)書面決定的副本；以適當(dāng)比例繪制的顯示擬議上訴規(guī)劃區(qū)域的地圖；擬議的規(guī)劃（或修訂）副本；規(guī)劃區(qū)不符合規(guī)定的陳述以及其他相關(guān)資料或分析說明等。通過梳理分析亞特蘭大市綜合規(guī)劃、洛杉磯市總體規(guī)劃、鳳凰城市總體規(guī)劃三個(gè)典型城市規(guī)劃編制中監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施過程發(fā)現(xiàn)，美國(guó)規(guī)劃編制過程中注重對(duì)編制程序的社會(huì)監(jiān)督，引入大量普通市民或社會(huì)團(tuán)體參與監(jiān)督環(huán)節(jié)。考慮滿足各利益群體尤其是以社區(qū)為單位的市民群體的需求，為向公眾展示規(guī)劃這一行為的“公平”，規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)通過采取聽證會(huì)、討論會(huì)、線上的虛擬會(huì)議與問卷調(diào)查等多樣的公眾參與方式，進(jìn)行多輪、多層次規(guī)劃編制監(jiān)督。公眾不僅能參與到意見收集與階段匯報(bào)的意見反饋中，還可通過一定時(shí)間的培訓(xùn)與實(shí)踐，參與到規(guī)劃編制的專業(yè)性工作中，一定程度上達(dá)到了“合作者”階段。

規(guī)劃編制的審查實(shí)施機(jī)制

美國(guó)城市空間類規(guī)劃審查目的是確保該區(qū)域內(nèi)各政府單位、機(jī)構(gòu)和私營(yíng)實(shí)體的行動(dòng)保持一致且切實(shí)可行。審查實(shí)施主體是規(guī)劃審查委員會(huì)，審查內(nèi)容包括立法審查、規(guī)劃審查、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審查三部分。

① 立法審查。美國(guó)規(guī)劃?rùn)?quán)依靠立法授予，規(guī)劃形成的政策條例受法律保護(hù)。立法審查是對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)的合法性與合憲性的審查。出于分權(quán)原則，立法審查需要得到行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。美國(guó)開創(chuàng)了普通法院審查議會(huì)立法的先河，法院可對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)是否符合憲法等法律及法律程序規(guī)定進(jìn)行審查。目前美國(guó)主要有五種類型的規(guī)劃立法審查委員會(huì)：由州議員和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)人組成的研究委員會(huì)；由州議員、州部門主管和公民代表組成的獨(dú)立研究委員會(huì)；由規(guī)劃、土地利用和增長(zhǎng)管理部門設(shè)立的聯(lián)合立法研究委員會(huì)；由州長(zhǎng)任命的跨部門規(guī)劃和土地使用工作組或咨詢委員會(huì)；由州長(zhǎng)任命的獨(dú)立增長(zhǎng)管理研究委員會(huì)。規(guī)劃立法審查委員會(huì)可在規(guī)劃范圍及影響到的范圍內(nèi)地區(qū)舉行公開聽證會(huì)，接受證詞，必要時(shí)可在相關(guān)地區(qū)進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查后，委員會(huì)應(yīng)在聽證會(huì)召開前撰寫調(diào)查結(jié)果報(bào)告，就立法或行政變更提出具體建議，以及為執(zhí)行該建議提出擬議立法提案。聽證會(huì)結(jié)束后最終報(bào)告及擬議立法提案將轉(zhuǎn)交立法會(huì)議員及負(fù)責(zé)人，并應(yīng)向公眾公開。副本作為國(guó)家文件送交保存在國(guó)家公共圖書館。

② 規(guī)劃審查。規(guī)劃審查是指審查由國(guó)家機(jī)構(gòu)、地方政府、特別行政區(qū)、非政府組織從聯(lián)邦政府部門或機(jī)構(gòu)獲得的貸款或其他資金的數(shù)量及其用途是否符合聯(lián)邦法律或法規(guī)規(guī)定，以確保該規(guī)劃與通過的上級(jí)規(guī)劃或功能規(guī)劃相一致。上級(jí)綜合規(guī)劃或者其他部門相關(guān)規(guī)劃通過后，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在90天內(nèi)制定審查地方規(guī)劃和特別行政區(qū)、國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)劃以及擬定的具有區(qū)域意義的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以便與上級(jí)綜合規(guī)劃和其他部門相關(guān)規(guī)劃保持一致。并且，上級(jí)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)規(guī)劃提出評(píng)論意見和修訂意見。國(guó)家機(jī)構(gòu)、地方政府、特別行政區(qū)需針對(duì)該建議做出響應(yīng)，決定是否修改規(guī)劃。此外，通過審批的規(guī)劃必須進(jìn)行定期審查，并在規(guī)劃內(nèi)容發(fā)生重大變化或新的國(guó)家政策對(duì)規(guī)劃產(chǎn)生影響的情況下，重新進(jìn)行審查，以確保規(guī)劃與上下級(jí)規(guī)劃及其他部門相關(guān)規(guī)劃相適應(yīng)。

③ 重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審查。對(duì)于跨多個(gè)行政區(qū)或?qū)^(qū)域影響重大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)要在工程開工前或早期設(shè)計(jì)階段對(duì)地方政府、特別行政地區(qū)、公共事業(yè)和國(guó)家機(jī)構(gòu)贊助的該類項(xiàng)目進(jìn)行審查，并通過與主辦政府單位協(xié)商解決存在的問題。審查內(nèi)容包括：提供跨區(qū)域政府間審查程序，允許受規(guī)劃方案、政策影響的州、區(qū)域和地方機(jī)構(gòu)參與審查決策；確保涉及公眾利益的其他機(jī)構(gòu)代表參與審查；要求參與審查的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)分析這一項(xiàng)目對(duì)本區(qū)域內(nèi)外的影響與后果，并記錄最終結(jié)論；審查確保項(xiàng)目不違背有關(guān)城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、歷史文物保護(hù)、民生保障與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)國(guó)家政策。筆者通過梳理分析堪薩斯城總體規(guī)劃、波士頓市羅克斯伯里戰(zhàn)略總體規(guī)劃、紐約市分區(qū)決議修正審查三個(gè)典型城市規(guī)劃編制中審查機(jī)制的實(shí)施過程，發(fā)現(xiàn)美國(guó)規(guī)劃審查注重合法性與合理性兼顧。從立法開始，各相關(guān)行政、司法部門都對(duì)規(guī)劃制定的法律法規(guī)進(jìn)行審核，且上訴委員會(huì)及規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)對(duì)包括規(guī)劃編制決策過程在內(nèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)的合法性進(jìn)行審查。同時(shí)，將界定合理性審查強(qiáng)度的權(quán)力交由專門的委員會(huì)，合理性決定權(quán)交予規(guī)劃區(qū)公眾。審查機(jī)制嚴(yán)密，爭(zhēng)議解決機(jī)制成熟。在審查過程中，注重各級(jí)規(guī)劃間的協(xié)同管理，共同解決空間發(fā)展中存在的問題。

NO.2

貳

美國(guó)規(guī)劃編制監(jiān)督管理機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示

提高規(guī)劃編制中的公眾參與度

我國(guó)規(guī)劃編制中公眾參與度較低，大多僅限于信息初步公示及對(duì)公眾反饋予以勸解。因此，筆者建議，加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)督與決策中社會(huì)參與力度，建立規(guī)劃信息公開與反饋機(jī)制，通過設(shè)立專門的規(guī)劃咨詢平臺(tái)，或公示相關(guān)專業(yè)組織、部門的聯(lián)系方式，或通過媒體、微博及公眾號(hào)等大眾傳播平臺(tái)等，為社會(huì)群眾提供意見反饋的途徑和機(jī)會(huì)。同時(shí)，適當(dāng)對(duì)公眾開展規(guī)劃教育科普活動(dòng)，如相關(guān)主題展覽、規(guī)劃建設(shè)公開日等，以提高公眾對(duì)于規(guī)劃專業(yè)知識(shí)的了解，保證公眾參與的高效性與科學(xué)性。

建立合理的規(guī)劃行政上訴制度與規(guī)劃行政救濟(jì)制度

考慮到規(guī)劃在實(shí)施過程中，利益受損的公眾，尤其是監(jiān)督權(quán)受到損害的個(gè)人往往因意識(shí)不到或個(gè)人能力無法負(fù)擔(dān)等原因，難以實(shí)現(xiàn)行政上訴，但規(guī)劃中涉及的公眾財(cái)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)及發(fā)展權(quán)等權(quán)利仍應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。因此，筆者建議，建立合理的規(guī)劃行政上訴制度和規(guī)劃行政救濟(jì)制度，確保公眾對(duì)規(guī)劃程序的監(jiān)督意見能夠被采納落實(shí)；通過法律科普教育，提高大眾的行政訴訟意識(shí)，簡(jiǎn)化行政訴訟程序的同時(shí)，建立一定的法律援助程序，保證行政救濟(jì)這一制度能夠切實(shí)發(fā)揮其監(jiān)督與保障作用。

規(guī)劃審查應(yīng)從“合法性審查”進(jìn)一步邁向“合理性審查”

我國(guó)規(guī)劃編制審查過程中的具體環(huán)節(jié)尚不明確，不同地區(qū)不同級(jí)別規(guī)劃采取的方式有所差異，且由于缺乏法律支撐，規(guī)劃編制過程中是否進(jìn)行合理性審查也沒有相關(guān)規(guī)定可參照。因此，筆者建議，確立規(guī)劃合理性審查機(jī)制，從法律法規(guī)層面保障合理性審查的地位，使其在規(guī)劃編制審查過程中有法可依。同時(shí)，還應(yīng)對(duì)合理性審查的強(qiáng)度等內(nèi)容制定具體標(biāo)準(zhǔn)要求，避免將判斷權(quán)完全交于審查機(jī)構(gòu)，致使規(guī)劃?rùn)?quán)旁落。

探索完善規(guī)劃“多樣性審查”形式

我國(guó)的規(guī)劃審查中，審查主體多為由政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)與專家構(gòu)成的審查團(tuán)。但規(guī)劃的編制實(shí)施是一項(xiàng)具有較高專業(yè)性的工作，司法行政機(jī)關(guān)往往很難對(duì)其結(jié)果進(jìn)行具有實(shí)際意義的審查。因此，筆者建議，改善現(xiàn)有規(guī)劃編制審查參與成員的組成結(jié)構(gòu)，建立完善議事程序和相應(yīng)的行政體系；提高審查機(jī)構(gòu)參與成員的多樣性，增加對(duì)編制過程的外部性干預(yù)。

文章作者：王健、邢琦、許笑笑，作者供職和就讀于中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院及北京城市副中心投資建設(shè)集團(tuán)有限公司

全文請(qǐng)見《中國(guó)土地》2022年第1期

文章來源：中國(guó)土地