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 在“山水林田湖草沙冰”生命共同體中，“水”具有流動性的特點，使水域擁有不同于其他類生態(tài)要素的特殊屬性。以水源地為主導(dǎo)的國土空間用途管制更為復(fù)雜，往往涉及更多元要素、更復(fù)雜管理主體的綜合管制。一方面，人類開發(fā)行為等對水源地（水域）影響和壓力日益突出，水量、水質(zhì)、水環(huán)境容量、生態(tài)容量等內(nèi)容，實際與以水源地為核心的周邊城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間布局有極大關(guān)聯(lián)；另一方面，水源地、水域通常面臨跨行政區(qū)的管制要求，亟待建立以水文地理單元為基礎(chǔ)的用途管制體系，理順跨行政區(qū)管理主體的權(quán)責(zé)，對應(yīng)規(guī)劃編制體系與主體事權(quán)，優(yōu)化水源地用途管制的權(quán)責(zé)對應(yīng)關(guān)系。

NO.1

壹

重要水源地國土空間的特殊屬性

水資源總量的時空分布不均性。我國降水量、徑流量年內(nèi)年際變化普遍較大，貧水地區(qū)變化大于豐水地區(qū)。因此，用水安全底線、水資源宏觀調(diào)配和水量調(diào)配決定了重要水源地應(yīng)實施特殊用途管制。

水資源承載力是地區(qū)的特性。水資源利用上限對地區(qū)人口經(jīng)濟與資源開發(fā)強度的制約，決定了對重要水源地應(yīng)實施特殊用途管制。

水生態(tài)環(huán)境的不可逆性。這要求必須嚴(yán)守水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線，對水源地、水域和岸線等實施特殊用途管制。

水源地生態(tài)的復(fù)合系統(tǒng)性。水系要素具有流動性特征，對水源地和水域的研究應(yīng)從系統(tǒng)性的流域角度出發(fā)，“就水論水”的用途管制是缺乏空間要素統(tǒng)籌的。應(yīng)加強以流域為核心的系統(tǒng)性用途管制思路，將流域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等多類空間要素納入一并考慮。

NO.2

貳

現(xiàn)有水源地用途管制存在的問題

空間管制不足。地方法規(guī)的管制手段及要求多偏宏觀，對水域及相關(guān)流域空間管制指導(dǎo)性不強；圍繞用水總量控制、水功能區(qū)劃、取水許可、水權(quán)交易等環(huán)節(jié)的管制措施、管理手段和配套制度較多，但對于相關(guān)人為活動管制不足。

管制要素缺乏系統(tǒng)性。現(xiàn)有水域、水源地用途管制，缺乏對空間發(fā)展格局的總體安排及“山水田林湖草沙冰”生命共同體的系統(tǒng)保護(hù)。如：河湖水體、水源地直接影響上下游地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)條件，并與周邊的田、濕地、山、林生態(tài)要素緊密關(guān)聯(lián)。而目前針對具有水生態(tài)屬性的未利用地（天然濕地、湖濱帶等）缺乏管制設(shè)計，水域及其周邊空間開發(fā)利用和保護(hù)缺乏系統(tǒng)考慮，管制要求不系統(tǒng)。

水陸統(tǒng)籌長期被忽視。水陸統(tǒng)籌管制欠缺，尤其對水陸交錯的岸線空間管制缺位。建設(shè)開發(fā)行為對自然岸線的侵蝕和無序占用現(xiàn)象普遍，大大破壞了湖濱帶的自然生態(tài)屬性，對于水體水質(zhì)的影響也不容忽視。部分流域湖濱帶往往因生物多樣性較低、植物種群更替的人工干擾痕跡明顯、自穩(wěn)定性較弱、長效管理后勁不足等管制缺位造成的問題，致使其防線作用日趨薄弱。

行政壁壘難以協(xié)調(diào)。由于水域、水源地多跨行政區(qū)域，不同主體各自為政，跨行政區(qū)的水域用途管制實施難度普遍較大。除用途管制體系、對象、管制手段等問題外，水域、水源地的管制還時常面臨跨行政區(qū)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的問題。上下游地區(qū)、環(huán)湖各岸地區(qū)發(fā)展水平不一，發(fā)展訴求存在差異，平級的管制行政主體通常難以協(xié)調(diào)區(qū)域問題。

管制主體眾多。一方面，以水域本體為主的用途管制主體包括水利、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等多部門，管制內(nèi)容在部門間存在交疊、不系統(tǒng)等問題；另一方面，與水域空間相關(guān)的多元空間要素，往往因權(quán)責(zé)不明而存在管制缺位，如岸線、灘涂、濕地、入湖河流等管控邊界、管制體系不明，與覆蓋全域的國土空間用途管制要求仍有差距。

NO.3

叁

水源地國土空間用途管制的技術(shù)框架

理論基礎(chǔ)：水文地理學(xué)和流域生態(tài)學(xué)。二者可以較好地為水源地國土空間用途管制提供支撐。從水文地理學(xué)角度，水文單元反映生態(tài)系統(tǒng)的完整性和整體性，決定水生態(tài)安全格局；從整體性生態(tài)保護(hù)與治理考量，應(yīng)建立以水文單元劃分的流域統(tǒng)籌水環(huán)境保護(hù)治理措施與協(xié)同機制，確立以整體流域為核心的水生態(tài)安全格局；從流域生態(tài)學(xué)角度，流域生態(tài)學(xué)體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)多生態(tài)要素的關(guān)聯(lián)性和整體性，決定水生態(tài)保護(hù)利用格局。流域內(nèi)沿岸帶、水體間能量、物質(zhì)變動規(guī)律從本質(zhì)上決定了流域內(nèi)各種資源的開發(fā)利用模式，是流域陸地、水域合理開發(fā)利用決策的理論依據(jù)。

管制范圍：以流域為管制空間，統(tǒng)籌不同行政區(qū)管理主體?；诶碚搶用娣治觯瑖@水源地和水域的用途管制應(yīng)以適宜尺度、便于管控的流域單元作為空間范圍。由于流域范圍相對宏觀，流域范圍與行政邊界不一致是常有之事。因此，在流域地區(qū)須構(gòu)建與國土空間規(guī)劃五級三類體系對應(yīng)的用途管制體系。從湖泊到流域，再到流域地區(qū)，應(yīng)建立流域生態(tài)單元與事權(quán)關(guān)系對應(yīng)的規(guī)劃范圍，讓流域管制融入國土空間規(guī)劃五級三類的體系，統(tǒng)籌考慮編制體系與事權(quán)，推動流域用途管制的“系統(tǒng)協(xié)調(diào)”與“精準(zhǔn)施策”。

構(gòu)建“分層—分級—分類”水源地用途管制體系框架。①分層：從區(qū)域到地塊，明確流域單元內(nèi)分層管控措施與重點。區(qū)域?qū)用婵刹捎蒙鷳B(tài)空間、城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間的一級用途分區(qū)管控，反映較大流域范圍內(nèi)土地資源的主要配置。地塊層面須明確具體用地分類。尤其是岸線空間，作為三類空間的交錯區(qū)域，用地情況更為復(fù)雜，還需要制定更細(xì)致的分類，使管控方向更加明確。②分級：根據(jù)管控重要程度，制定差異化管控規(guī)則、手段與方法。應(yīng)明確不同管制力度、級別對應(yīng)的管制要求和管理辦法，主要以三個層次管制空間為基礎(chǔ)，即建立剛性管控控制區(qū)（水域保護(hù)核心區(qū)、自然岸線、生態(tài)保護(hù)紅線等）為一級、重要保護(hù)控制區(qū)（水域保護(hù)緩沖區(qū)、修復(fù)岸線、生態(tài)核心修復(fù)區(qū)）為二級、以土地用途管控為三級的管控體系；應(yīng)明確各級分區(qū)內(nèi)空間開發(fā)建設(shè)行為空間準(zhǔn)入要求、條件、程度，將各級分區(qū)空間與現(xiàn)有政策、管制手段結(jié)合起來，依法實行區(qū)域準(zhǔn)入、用途轉(zhuǎn)用許可和占用水域補償制度。③分類：針對覆蓋流域單元的全要素，分類明確管制程序及手段。對應(yīng)要素權(quán)責(zé)部門，應(yīng)建立覆蓋流域單元的全要素管制，確權(quán)并明晰使用許可與分類管制原則，在各細(xì)分類別內(nèi)部明確分層分級管制要求，深化明確用途管制的分類體系框架，明確各要素類別在審批管制和開發(fā)管制等方面的管制程序與手段。

NO.4

肆

重要水源地用途管制實踐經(jīng)驗

以生態(tài)容量與水資源承載力測算作為用途管制分層的核心前提。科學(xué)測算生態(tài)容量，是分析水環(huán)境承載力的重要依據(jù)，也是制定水生態(tài)環(huán)境治理對策和進(jìn)行湖泊等水域保護(hù)的重要前提。生態(tài)容量的測算受到環(huán)境條件、資源稟賦、技術(shù)水平和制度安排等多方面的影響。以湖泊為例，以水資源開發(fā)利用量不超過流域水資源最大可利用量、污染物入湖量不超過規(guī)劃年湖泊水環(huán)境容量為前提條件，以水量、水質(zhì)的雙要素確定湖泊流域的資源環(huán)境承載力?；谒鷳B(tài)容量目標(biāo)和流域資源環(huán)境承載力要求，應(yīng)建立動態(tài)監(jiān)測與行動聯(lián)動機制，指導(dǎo)湖泊流域的綜合開發(fā)，明確分區(qū)差異管控重點。

明確城鄉(xiāng)空間管制邊界，為用途管制分級管控提供基礎(chǔ)依據(jù)。水源地、水域的用途管制應(yīng)充分考慮水陸統(tǒng)籌的必要性，謀求保護(hù)與發(fā)展的合理均衡，避免城鄉(xiāng)建設(shè)空間大肆蔓延，同時為城鄉(xiāng)發(fā)展合理預(yù)留空間。國內(nèi)部分流域在實踐探索中，對城鄉(xiāng)發(fā)展邊界進(jìn)行界定，分別對湖體周邊城鎮(zhèn)開發(fā)邊界及村莊增長邊界提出管控要求，合理布局城鄉(xiāng)用地，避免了建設(shè)開發(fā)強度過大對流域系統(tǒng)造成不可逆的影響。同時，將水環(huán)境承載力控制在水質(zhì)目標(biāo)范圍內(nèi)，通常以“用地邊界+用地規(guī)?！彪p總量管制，并針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和村莊增長邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)和村莊，制定差別化的用途管制規(guī)則，對許可、變更和監(jiān)管程序進(jìn)行優(yōu)化。

兼顧流域全要素管制，形成系統(tǒng)性的水域生態(tài)環(huán)境修復(fù)體系。水源地、水域的國土空間用途管制應(yīng)充分考慮水域的系統(tǒng)性，對水域的生態(tài)環(huán)境修復(fù)也應(yīng)涵蓋生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等全方位要素。生態(tài)空間用途管制方面，針對不同多元生態(tài)要素實施管控管制，恢復(fù)水域生境，凈化低污染水源，形成“喬—灌—草—湖濱濕地”組成的復(fù)合植被系統(tǒng)，提高湖濱帶多樣性及穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)空間用途管制方面，應(yīng)重點控制農(nóng)田面源污染入湖，從源頭上推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過流域范圍內(nèi)休耕輪作，改良土壤污染問題，優(yōu)化流域范圍的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制高污染作物的種植。城鎮(zhèn)空間用途管制方面，可通過自然岸線保有率控制，減少湖濱岸線人為干擾。對湖濱市政設(shè)施進(jìn)行生態(tài)化改造，全面減排生活污水，提高污水收集率，提高污染物去除率，加強管網(wǎng)維護(hù)工作。

NO.5

伍

政策優(yōu)化建議

優(yōu)化以生態(tài)功能品質(zhì)提升為導(dǎo)向的水生態(tài)環(huán)境管制政策。筆者建議，嚴(yán)控流域范圍內(nèi)的自然生態(tài)空間轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或不利于生態(tài)功能的用途，確保流域范圍的自然生態(tài)空間面積不減少、生態(tài)功能不降低，逐步提高生態(tài)服務(wù)保障能力；在管制方式上，在指標(biāo)控制基礎(chǔ)上強化空間控制，通過空間布局落實水源地和水域的保護(hù)目標(biāo)；政策上應(yīng)鼓勵土地用途向生態(tài)功能價值更高的方向轉(zhuǎn)用，創(chuàng)新用途許可、變更方式，謀求更加可持續(xù)的保護(hù)與利用方式。

優(yōu)化以資源開發(fā)價值提升為導(dǎo)向的水資源利用管制政策。筆者建議，根據(jù)水資源規(guī)劃、用水總量控制、水功能區(qū)劃等依據(jù)，精準(zhǔn)測算水資源容量，避開生態(tài)敏感區(qū)，在空間上明確可開發(fā)利用的總量和區(qū)域；政策上應(yīng)積極發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調(diào)好生活、生態(tài)和生產(chǎn)用水。生活用水方面，建立飲用水水源地、備用水源或應(yīng)急水源的多級水源地保護(hù)；生態(tài)用水方面，保障江河湖泊的生態(tài)流量，重點管控地下水禁采區(qū)、限采區(qū)范圍；生產(chǎn)用水方面，實行用水總量控制、定額管理、節(jié)約用水、高污染和高耗水產(chǎn)業(yè)用水控制等管制制度。

優(yōu)化以水陸統(tǒng)籌安全為導(dǎo)向的涉水陸域空間管制政策。筆者建議，以水陸安全為導(dǎo)向，重點管控流域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)空間以及水陸交錯的岸線空間；剛性、彈性結(jié)合，明確不同管制力度、級別對應(yīng)的管制要求和管理辦法，明確城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)空間開發(fā)建設(shè)行為空間準(zhǔn)入要求、條件、程度，根據(jù)功能定位和水源保護(hù)程度不同，提出準(zhǔn)入負(fù)面清單管控原則及辦法；政策上應(yīng)立足流域范圍落實對管理主體的監(jiān)測、管理和考核，并通過國土空間規(guī)劃信息平臺動態(tài)監(jiān)測流域范圍的指標(biāo)和空間實施情況，及時針對性地調(diào)整用途管制實施對策。

優(yōu)化以管理高效為導(dǎo)向的“法規(guī)—規(guī)劃—行動—監(jiān)管”管制政策。當(dāng)前，我國地方性湖泊立法多集中于華東、華中地區(qū)及云南省，湖泊管理保護(hù)條例的制定為湖泊保護(hù)提供了法律保障。如：2018年6月正式實施的《江西省湖泊保護(hù)條例》明確，將湖泊保護(hù)情況納入生態(tài)文明建設(shè)評價考核內(nèi)容，并將部分水庫納入保護(hù)對象。云南省現(xiàn)行的九大高原湖泊保護(hù)條例，其中的六個湖泊保護(hù)條例由省人大制定，為省級地方法規(guī)。“九湖條例”，均從管理機構(gòu)以及職責(zé)、保護(hù)措施、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等方面，對湖泊的保護(hù)與開發(fā)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。面對法律實施，筆者建議，流域地區(qū)進(jìn)一步構(gòu)建“法規(guī)—規(guī)劃—行動—監(jiān)管”的水源地、水域用途管制體系。依托空間規(guī)劃實現(xiàn)流域的全范圍管控，將法規(guī)層面的文字要求轉(zhuǎn)為規(guī)劃層面的空間和指標(biāo)要求，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)紅線、河流湖泊水域控制線等要求，全面落實規(guī)劃指標(biāo)要求。

文章作者：魏旭紅，上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司

注：全文請見《中國土地》2022年第1期

文章來源：中國土地