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5、在斗爭中變得更加堅(jiān)強(qiáng)《鹿特丹韌性戰(zhàn)略》為21世紀(jì)做好準(zhǔn)備

插圖1 韌性鹿特丹規(guī)劃封面

5.1 背景韌性深藏于鹿特丹的DNA之中

鹿特丹是荷蘭第二大城市，位于馬斯河畔，城市與郊區(qū)總?cè)丝诩s100萬?！霸诙窢幹凶兊酶訄?jiān)強(qiáng)”(stronger through struggle)是鹿特丹的座右銘。這個(gè)城市自奠基之初，堅(jiān)韌就成為根深蒂固的城市精神。身居一片泥濘的低地之上，鹿特丹人并沒有與水對(duì)抗，而是充分利用水的優(yōu)勢(shì)，挖掘港口，開辟新航道，為對(duì)外交通和貿(mào)易奠定了基礎(chǔ)，終至推動(dòng)鹿特丹成為通往歐洲的主要門戶。鹿特丹市中心在二戰(zhàn)期間被摧毀，但歷經(jīng)重建和發(fā)展，在2015年被評(píng)為荷蘭最好的城市中心。一方面，今日鹿特丹是一個(gè)繁榮的國際都市，擁有豐富的文化和多樣化的種族，幸福指數(shù)在荷蘭位居前列。另一方面，作為曾經(jīng)歐洲最大和世界最重要港口之一，鹿特丹當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)主要圍繞航運(yùn)發(fā)展，而近年來這些工作正在減少，失業(yè)率高、犯罪率高一度成為這個(gè)城市的最新挑戰(zhàn)。鹿特丹當(dāng)前正在擁抱著眼于可持續(xù)未來的創(chuàng)意和創(chuàng)新。

鹿特丹在管理水和氣候風(fēng)險(xiǎn)方面走在世界前列，水廣場(chǎng)、具有巨大雨水滯留能力的地下停車場(chǎng)、多功能堤壩等等為其他城市提供了良好示范。然而城市韌性不僅意味著氣候適應(yīng)，還應(yīng)考慮對(duì)于更廣泛的沖擊和壓力的響應(yīng)和恢復(fù)能力。鹿特丹韌性戰(zhàn)略，正是以更全面的方式對(duì)城市韌性做出的思考。

5.2 《鹿特丹韌性戰(zhàn)略》品質(zhì)、愿景與目標(biāo)

《鹿特丹韌性戰(zhàn)略》(ROTTERDAM RESILIENCE STRATEGY（CONSULTATION DOCUMENT）)于2017年編制完成，基于對(duì)數(shù)百位當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者和國際專家訪談，舉辦一系列工作坊以及開展深入扎實(shí)的研究。以下從韌性城市7大品質(zhì)、韌性鹿特丹愿景和7大韌性目標(biāo)等幾個(gè)方面對(duì)《鹿特丹韌性戰(zhàn)略》進(jìn)行解析。

即便有了韌性城市定義，但有必要對(duì)何為韌性城市提供進(jìn)一步解析。鹿特丹韌性戰(zhàn)略，首先確立了韌性城市應(yīng)具備的7大品質(zhì)，如下所列：

品質(zhì)① 反思性（REFLECTIVE）：把過去的經(jīng)驗(yàn)用于未來的決定之中

品質(zhì)② 明智使用資源（RESOURCEFUL）：識(shí)別出資源利用的替代性方式

品質(zhì)③ 魯棒性（ROBUST）：系統(tǒng)經(jīng)過精心構(gòu)思、構(gòu)建和管理

品質(zhì)④ 冗余性（REDUNDANT）：有意創(chuàng)建備用容量以適應(yīng)擾斷

品質(zhì)⑤ 靈活性（FLEXIBLE）：采取替代策略以應(yīng)對(duì)不斷變化的情況的意愿和能力

品質(zhì)⑥ 包容性（INCLUSIVE）：優(yōu)先考慮廣泛的協(xié)商，從而在決策過程中營造共同的主人翁意識(shí)

品質(zhì)⑦ 整體性（INTEGRATED）：把一系列不同的系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)加以匯集

既然是韌性戰(zhàn)略，就應(yīng)該有戰(zhàn)略愿景。在明確韌性城市品質(zhì)之后，《鹿特丹韌性戰(zhàn)略》列明了“韌性鹿特丹2030愿景”，如下所列：

● 強(qiáng)大的公民，彼此尊重并不斷取得發(fā)展

● 能源基礎(chǔ)設(shè)施為港口和城市提供高效可持續(xù)的能源供應(yīng)

● 氣候適應(yīng)已滲透到城市運(yùn)營的主流，水為城市增添價(jià)值，水管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全

● 地鐵的使用方式可支持城市的增長和發(fā)展

● 接受了數(shù)字化但卻并不依賴，確保了網(wǎng)絡(luò)安全達(dá)到最佳水平

● 城市中的自組織（self organization）得到了足夠的空間，在確實(shí)需要時(shí)得到當(dāng)?shù)卣峁┑撵`活支持

● 韌性是日常思考和行動(dòng)的一部分。

圍繞戰(zhàn)略愿景的實(shí)現(xiàn)，細(xì)分出鹿特丹7大韌性目標(biāo)，如下所列：

目標(biāo)①：鹿特丹，一個(gè)平衡的社會(huì)

目標(biāo)②：建立在清潔可靠能源基礎(chǔ)上的世界港口城市

目標(biāo)③：鹿特丹，數(shù)碼港城

目標(biāo)④：氣候適應(yīng)城市邁上新臺(tái)階

目標(biāo)⑤：為21世紀(jì)做好準(zhǔn)備的基礎(chǔ)設(shè)施

目標(biāo)⑥：鹿特丹網(wǎng)絡(luò)——真正屬于我們的城市

目標(biāo)⑦：為城市筑牢韌性

5.3 美好想象需要付諸行動(dòng)使之成為現(xiàn)實(shí)

韌性城市品質(zhì)、愿景、目標(biāo)，都可謂雄心勃勃的美好想象，需要付諸行動(dòng)使之成為現(xiàn)實(shí)。鹿特丹韌性戰(zhàn)略包含68項(xiàng)行動(dòng)。值得一提的是，鹿特丹的韌性行動(dòng)按照重要性進(jìn)行劃分，分為兩種類型：飛輪行動(dòng)（flywheel actions）和附加行動(dòng)（additional actions）。飛輪行動(dòng)是為鹿特丹帶來最大韌性效益的主要行動(dòng)，或者是一系列支持行動(dòng)的主干行動(dòng)。特別命名為“鹿特丹韌性實(shí)驗(yàn)室”，以表達(dá)這個(gè)城市擁抱創(chuàng)新，塑造韌性的態(tài)度，以及“韌性建設(shè)永遠(yuǎn)在路上”的決心。

比如“1平方公里可持續(xù)屋頂景觀城市中心”行動(dòng)。鹿特丹是荷蘭第一個(gè)成功支持綠色屋頂?shù)某鞘?，目前鹿特丹擁有超過22萬平方米的綠色屋頂。甚至還有一個(gè)屢獲殊榮的節(jié)日，即“鹿特丹屋頂日”。綠色屋頂作為氣候適應(yīng)戰(zhàn)略的一部分，水、綠化、可再生能源、空氣質(zhì)量和空間不足方面的挑戰(zhàn)都可以通過開發(fā)綠色屋頂?shù)木C合方法來嘗試解決。屋頂綠化技術(shù)已經(jīng)可以有效地滿足多用途需求，包括城市農(nóng)業(yè)、太陽能電池板、蓄水甚至體育設(shè)施。這些空間可以為鹿特丹市中心的可持續(xù)性和可行性做出巨大貢獻(xiàn)。它有助于營造有利于企業(yè)和旅游的氛圍，并為年輕家庭和專業(yè)人士提供有吸引力和健康的環(huán)境。這一可持續(xù)屋頂景觀的飛輪行動(dòng)，目標(biāo)是在市中心建造100萬平方米的綠色屋頂。

“氣候適應(yīng)性濱水區(qū)開發(fā)”飛輪行動(dòng)，其下所列相關(guān)行動(dòng)包括：氣候韌性關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃；垂直疏散規(guī)劃（涉及洪水發(fā)生時(shí)的危機(jī)安全管理）；鹿特丹-海牙緊急機(jī)場(chǎng)（專注于機(jī)場(chǎng)環(huán)境中的清潔技術(shù)和水安全，作為“避風(fēng)港”，成為荷蘭水安全的示例）；漂浮城市（探索漂浮房屋、水上碼頭、海上漂浮農(nóng)場(chǎng)和水處理的創(chuàng)新設(shè)計(jì)等）。

限于篇幅，關(guān)于韌性行動(dòng)的更多細(xì)節(jié)，請(qǐng)閱讀參考文獻(xiàn)1。

6、我們是否需要焦慮《韌性溫哥華規(guī)劃》連結(jié)，準(zhǔn)備，繁榮興旺

插圖2 韌性溫哥華規(guī)劃封面（

https://vancouver.ca/files/cov/resilient-vancouver-strategy.pdf） 

6.1 《韌性溫哥華規(guī)劃》出臺(tái)背景

溫哥華富于人口和文化多樣性，也是一座擁有絕美自然風(fēng)光的城市，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)創(chuàng)新在此處萌生。溫哥華多次躋身全球宜居城市之列，與此同時(shí)，威脅也無處不在，可以說置身于諸多最為緊迫挑戰(zhàn)的前沿。一方面，溫哥華的可持續(xù)未來，受到災(zāi)難性地震和海平面上升的威脅，近年來野火煙霧和極端天氣又已雪上加霜成為“新常態(tài)”；另一方面，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等、住房的不可負(fù)擔(dān)性以及心理健康和成癮等諸多危險(xiǎn)，極大損傷了居民的福祉?；诖?，亟待對(duì)城市從破壞和沖擊中恢復(fù)的能力施以前瞻性主動(dòng)規(guī)劃，確保社會(huì)和物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施能夠在瞬息萬變的未來繼續(xù)為居民服務(wù)。在此背景之下，韌性溫哥華規(guī)劃出臺(tái) (https://vancouver.ca/files/cov/resilient-vancouver-strategy.pdf)。

當(dāng)然，《韌性溫哥華》規(guī)劃出臺(tái)之前，早有雄厚基礎(chǔ)。韌性規(guī)劃并非一項(xiàng)獨(dú)立戰(zhàn)略，一系列現(xiàn)有戰(zhàn)略與之相輔相成，互相支撐。如下所列：2014年的《和解框架》，旨在直面殖民歷史，促成城市與原住民的關(guān)系，達(dá)成種族包容與平等；2013年的《地震防備策略》；《2040交通規(guī)劃》；2017年的《溫哥華住房戰(zhàn)略》；2012年編制、2018年更新的《氣候適應(yīng)戰(zhàn)略》；2014年實(shí)施的《健康城市戰(zhàn)略》以及《2020最綠城市戰(zhàn)略》。

《韌性溫哥華》規(guī)劃出臺(tái)之后，又有更多未來戰(zhàn)略與之匹配，共同支持溫哥華可持續(xù)的未來。包括：2018年編制的《溫哥華城市規(guī)劃》；溫哥華《創(chuàng)意城市戰(zhàn)略》；溫哥華《公平框架》；以及著眼于借助綠色基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)成水資源、居民健康和環(huán)境長期韌性和可持續(xù)性的《雨水城市戰(zhàn)略》。

6.2 識(shí)別挑戰(zhàn)是韌性規(guī)劃的起點(diǎn)溫哥華面對(duì)何種挑戰(zhàn)？

對(duì)于不同的人而言，所感知的挑戰(zhàn)不同，韌性含義不同。韌性溫哥華規(guī)劃的制定，始于對(duì)超過2500位利益相關(guān)者的訪談和咨詢，對(duì)原住民的知識(shí)給予了特別重視。基于此，得到了關(guān)于下列問題的回應(yīng)：溫哥華的最大優(yōu)勢(shì)是什么？韌性含義是什么？溫哥華韌性的范例有哪些？除了公眾咨詢之外，韌性規(guī)劃制定和成功實(shí)施的基石在于互惠伙伴關(guān)系。合作伙伴包括如下類別：機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)合作伙伴；社區(qū)組織；減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的合作途徑；地震政策咨詢委員會(huì)。當(dāng)然，全球合作網(wǎng)絡(luò)也至關(guān)重要。溫哥華韌性規(guī)劃的目標(biāo)和行動(dòng)，從遍布全球的“100韌性城市網(wǎng)絡(luò)”（“100 Resilient Cities”）城市實(shí)踐中得到諸多啟發(fā)。

插圖3 韌性溫哥華規(guī)劃的公眾參與

基于上述訪談咨詢與合作，識(shí)別出溫哥華的挑戰(zhàn)，來自于兩個(gè)方面：壓力(stresses)和沖擊(shocks)。沖擊指的是突然發(fā)生的事件，比如地震、洪水和極端天氣；壓力則是會(huì)導(dǎo)致城市結(jié)構(gòu)弱化的日常存在或頻發(fā)的情況，比如種族主義、社會(huì)隔離以及貧困。

壓力之一：社會(huì)和經(jīng)濟(jì)壓力

包括不可負(fù)擔(dān)性、人口老齡化、負(fù)債和低工資、糧食的安全性問題、無家可歸問題、性別不平等、決策缺乏多樣性、貧困、種族主義和社會(huì)隔離等方面的壓力。

壓力之二：環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施壓力

包括需求的增加以及老化的民用設(shè)施、建筑物的老化、水系統(tǒng)和資源、氣候變化、食物系統(tǒng)韌性、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和供應(yīng)鏈等方面的壓力。

沖擊之一：氣候和地球物理沖擊

包括地震、森林火災(zāi)/空氣質(zhì)量、沿海和濱河洪水、極端天氣和溫度帶來的沖擊。

沖擊之二：技術(shù)和健康沖擊

包括石油泄漏、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、基礎(chǔ)設(shè)施故障和中斷、危險(xiǎn)性物料、居住區(qū)火災(zāi)帶來的沖擊。

6.3 韌性規(guī)劃的主體內(nèi)容

《韌性溫哥華》規(guī)劃于2019年6月頒布，著眼于應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。其主體內(nèi)容可歸納為：5個(gè)指導(dǎo)原則；3大優(yōu)先領(lǐng)域；12大目標(biāo)；40項(xiàng)行動(dòng)。

5大指導(dǎo)原則如下所列：

原則① 和解：與原住民族建立互惠關(guān)系，認(rèn)可他們慷慨且具韌性的文化，并從中學(xué)習(xí)。

原則② 公平和交叉：真正提高韌性，意味著對(duì)社區(qū)中風(fēng)險(xiǎn)最大、數(shù)代人都被系統(tǒng)性地排除在權(quán)力結(jié)構(gòu)之外的人提供支持。在所有工作中都應(yīng)優(yōu)先考慮公平性和交叉性。

原則③ 可持續(xù)：社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)性都應(yīng)兼顧。

原則④ 復(fù)蘇：規(guī)劃和設(shè)計(jì)物理和社會(huì)系統(tǒng)以及結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)確保其靈活、具有適應(yīng)性和有所冗余，在經(jīng)歷沖擊后能夠復(fù)原，并有意將其規(guī)劃為在危機(jī)后復(fù)蘇和重建能達(dá)到更好狀態(tài)。

原則⑤ 互惠：韌性溫哥華規(guī)劃的制定和實(shí)施都離不開合作伙伴。牢固、相互信任的關(guān)系和多樣化的觀點(diǎn)是共同解決棘手問題的核心。

《韌性溫哥華》3大優(yōu)先領(lǐng)域?qū)?yīng)的12項(xiàng)目標(biāo)則如下表所列：

優(yōu)先領(lǐng)域①： 繁榮且有所預(yù)備的社區(qū)	優(yōu)先領(lǐng)域②： 積極主動(dòng)且合作的城市	優(yōu)先領(lǐng)域③： 安全且具適應(yīng)性建筑和基礎(chǔ)設(shè)施
目標(biāo)1：培養(yǎng)社區(qū)聯(lián)系、管護(hù)和自豪感 目標(biāo)2：為社區(qū)賦能，使其在危機(jī)期間相互支持并實(shí)現(xiàn)災(zāi)后恢復(fù) 目標(biāo)3：改變社區(qū)理解風(fēng)險(xiǎn)并為當(dāng)?shù)貫?zāi)害做準(zhǔn)備的方式 目標(biāo)4：加強(qiáng)社會(huì)與文化服務(wù)和資產(chǎn)	目標(biāo)1：放大代表性不足群體的聲音，以改善韌性建設(shè)成果 目標(biāo)2：塑造一個(gè)包容城市，能適應(yīng)變化，并可把挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇 目標(biāo)3：加強(qiáng)組織能力，以管理風(fēng)險(xiǎn)，并從沖擊和壓力中恢復(fù) 目標(biāo)4：推進(jìn)整體性、協(xié)作式減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和恢復(fù)規(guī)劃	目標(biāo)1：提高建筑性能以保護(hù)生命、減少拆遷并加快地震后的恢復(fù) 目標(biāo)2：規(guī)劃、設(shè)計(jì)和升級(jí)市政設(shè)施，以滿足多元化社區(qū)當(dāng)前和未來需求，并適應(yīng)不斷變化的環(huán)境條件 目標(biāo)3：預(yù)測(cè)威脅并緩解和最大程度地減少對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵服務(wù)的干擾 目標(biāo)4：促進(jìn)區(qū)域合作，以評(píng)估、資助和強(qiáng)化生命線基礎(chǔ)設(shè)施（lifeline infrastructure）和供應(yīng)鏈

6.4 韌性規(guī)劃之下的典型行動(dòng)

把規(guī)劃付諸于行動(dòng)，才可達(dá)成韌性提升。

比如“海平面上漲和海岸洪水適應(yīng)行動(dòng)”。2014年，溫哥華市完成了海岸洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并設(shè)定了新的防洪建設(shè)水位（flood construction levels）。目前，溫哥華正在努力確定對(duì)人員和財(cái)產(chǎn)加以保護(hù)的洪水風(fēng)險(xiǎn)緩解方案。這項(xiàng)前瞻性工作為把韌性目標(biāo)和災(zāi)害分析持續(xù)整合到城市規(guī)劃和政策中奠定基礎(chǔ)。

“2019VanSlam演習(xí)行動(dòng)”。2019年，溫哥華舉辦了“VanSlam演習(xí)”，這是一項(xiàng)全面訓(xùn)練演習(xí)行動(dòng)，近700名人員參與，包括志愿者、急救人員、建筑檢查人員、市政府部門和在30個(gè)地點(diǎn)開展行動(dòng)的外部機(jī)構(gòu)，以測(cè)試該市的應(yīng)急響應(yīng)和溝通計(jì)劃。演習(xí)包括啟動(dòng)城市搜救隊(duì)、災(zāi)害集結(jié)待命區(qū)、緊急社會(huì)服務(wù)以及緊急和部門行動(dòng)中心。盡管已有穩(wěn)健的計(jì)劃，但地震造成的破壞意味著許多地點(diǎn)和人員仍將無法進(jìn)入，所以緩解（而非適應(yīng)）措施仍然是降低風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)。

限于篇幅，更多行動(dòng)方案詳見參考文獻(xiàn)1。

7、結(jié)論與建議不斷提升城市韌性才是大智慧

7.1 “720”鄭州洪災(zāi)為城市韌性不足敲響警鐘

2021年7月發(fā)生在中原特大城市鄭州的暴雨洪水，帶來嚴(yán)重生命財(cái)產(chǎn)損失，暴露出城市應(yīng)對(duì)包括洪災(zāi)在內(nèi)的不確定災(zāi)難的脆弱性，為全國城市敲響了一記警鐘。一方面，氣候變化背景下，極端氣候事件頻發(fā)，這是全球面對(duì)的挑戰(zhàn)；另一方面，亟待接續(xù)當(dāng)前開展的“城市體檢”，把“韌性提升”列為下一步城市工作重點(diǎn)。

有鑒于此，在本文最后一章，以氣候變化背景下的暴雨洪水應(yīng)對(duì)為例，就城市韌性提升提供以下建議：

1、對(duì)城市自然泄洪道和人工排水體系全面清查。

一方面，檢查違法侵入河道的任何建筑物構(gòu)筑物，并拆違恢復(fù)。水往低處流，河道是自然泄洪道，湖泊濕地則是天然滯洪池。如果城市河道因施工圍堰、建筑垃圾堆積或其他設(shè)施阻擋，行洪能力就會(huì)大大受損，需通過拆違疏?；謴?fù)。另一方面，檢查城市排水管網(wǎng)的缺失和漏洞，查明隱患。城市不同區(qū)域開發(fā)時(shí)序不同，排水體系缺乏系統(tǒng)性，不同區(qū)段的排水管徑可能大小不同、排水能力各異。其次，城市不同排水設(shè)施、管道與河道、內(nèi)河與外河之間的銜接關(guān)系都有待理順。務(wù)必確保現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施完備，維護(hù)到位，按照設(shè)計(jì)發(fā)揮功能。

2、繪制洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地圖可選擇大都市和若干重點(diǎn)城市試點(diǎn)

洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地圖可供一目了然地呈現(xiàn)哪些區(qū)域面臨洪水風(fēng)險(xiǎn)，可供作為以防洪為導(dǎo)向制定相應(yīng)規(guī)劃，進(jìn)行分區(qū)，并確定優(yōu)先順序采取進(jìn)一步行動(dòng)的重要依據(jù)。針對(duì)性采取行動(dòng)，避免人員和基礎(chǔ)設(shè)施受損，又避免既有開發(fā)和新建開發(fā)對(duì)于這些區(qū)域行洪滯洪能力的影響。比如，基于精準(zhǔn)可靠的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，從洪災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)移除基礎(chǔ)設(shè)施和人員，降低洪水的影響，減少未來傷亡和損失；轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂行詈闇槟芰Φ某鞘虚_敞空間，提升城市防洪韌性。

建議先選擇試點(diǎn)城市/地區(qū)開展。在洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地圖繪制中，務(wù)必把海平面上升、降雨模式變化、城市建成區(qū)及待開發(fā)建設(shè)規(guī)模與強(qiáng)度都納入模型之中，以盡可能在氣候變化和人為影響雙重作用下反映出洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化。就受防洪工程設(shè)施保護(hù)地區(qū)而言，還應(yīng)列出如若出現(xiàn)潰壩、決堤、漫溢等防洪設(shè)施失效的情況，洪災(zāi)影響范圍和風(fēng)險(xiǎn)程度。

3、在國土空間規(guī)劃中對(duì)洪災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)和海平面上漲影響地區(qū)施以特別關(guān)注

世界眾多大都市都位于沿海，我國也不例外。

在紐約、舊金山、哥本哈根等濱海城市的最新規(guī)劃中，都把氣候變化的應(yīng)對(duì)列為重點(diǎn)。新推出的舊金山灣區(qū)愿景中，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)地圖列明“不得選擇在易發(fā)火災(zāi)和洪水的危險(xiǎn)區(qū)域或開敞空間、農(nóng)田或其他未開發(fā)的地方新建”。紐約則推出了增強(qiáng)型洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地圖，制定了海岸洪災(zāi)韌性區(qū)劃，并根據(jù)需要更新。針對(duì)暴雨洪水，哥本哈根經(jīng)過權(quán)衡選擇依靠綠色基礎(chǔ)設(shè)施，即藍(lán)綠交織的大暴雨應(yīng)對(duì)方案，擬在20年內(nèi)建成包括綠色街道、雨洪公園在內(nèi)的數(shù)百個(gè)暴雨時(shí)發(fā)揮蓄積雨水功能的項(xiàng)目，已建成的項(xiàng)目初顯成效；針對(duì)海平面上漲，不久前丹麥批準(zhǔn)了人工島嶼建設(shè)項(xiàng)目，耗資巨大，工期綿長，計(jì)劃在2070年建成，對(duì)哥本哈根提供防護(hù)。

我國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集，極有必要把海平面上漲及其帶來的風(fēng)暴潮涌等風(fēng)險(xiǎn)都納入其國土空間規(guī)劃之中。在洪災(zāi)應(yīng)對(duì)中，就新開發(fā)而言，規(guī)劃作為一種工具，應(yīng)發(fā)揮出趨利避害、防患于未然的強(qiáng)大功能；就城市建成區(qū)而言，規(guī)劃也是彌補(bǔ)防洪漏洞和糾正問題的系統(tǒng)性工具。

4、提倡“基于自然的洪災(zāi)解決方案”

傳統(tǒng)灰色基礎(chǔ)設(shè)施目標(biāo)明確，按照設(shè)計(jì)施工，建成后提供計(jì)劃水平的服務(wù)。我國各個(gè)城市的灰色防洪基礎(chǔ)設(shè)施，長期以來默默發(fā)揮著排水防洪、保衛(wèi)城市安全的功能，雖然有優(yōu)劣之分，但功不可沒。除了在前文所述的漏洞和欠賬之外，也存在普遍性的缺陷，在氣候變化、極端降水事件頻發(fā)的當(dāng)下尤為凸顯。比如，影響城市用地，阻斷自然水流；破壞自然棲息地；需要定期維護(hù)，如果失于維護(hù)，會(huì)帶來嚴(yán)重后果；按照特定防洪標(biāo)準(zhǔn)建造，但極端暴雨洪水情景下，導(dǎo)致失效；帶來一種安全的錯(cuò)覺，讓人們失于防范，進(jìn)而造成格外嚴(yán)重的后果。

以哥本哈根為例，基于自然的洪災(zāi)解決方案，將自然特征和自然過程編織到城市景觀中，以分擔(dān)長期以來由灰色基礎(chǔ)設(shè)施所提供的功能，是很好的思路。靈活分散的項(xiàng)目，有洪水時(shí)可緩解洪水的影響；無洪水時(shí)，是公園、廣場(chǎng)、街道等等多種功能的空間。我國近年來的“海綿城市”實(shí)踐正是這一思路的體現(xiàn)。但近年來海綿城市快速建成快速驗(yàn)收過程中，也存在操之過急、重形式不重功能的普遍問題。形式不重要，以自然親和的智慧方式達(dá)成防洪功能才是最重要的。建議以國內(nèi)外若干優(yōu)質(zhì)海綿工程建成項(xiàng)目為榜樣，從立項(xiàng)，到設(shè)計(jì)施工和驗(yàn)收，充分監(jiān)管，避免樣子工程，浪費(fèi)事小，貽誤洪災(zāi)應(yīng)對(duì)的時(shí)機(jī)事大。

7.2 城市韌性提升，始于察知風(fēng)險(xiǎn)落實(shí)于不斷行動(dòng)

① 組建專門機(jī)構(gòu)

鑒于氣候變化帶來的不確定性增強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與韌性提升成為未來常態(tài)化任務(wù)。文中所提及案例城市韌性規(guī)劃相關(guān)工作的起點(diǎn)，都是由機(jī)構(gòu)建設(shè)開始。因此，建議由城市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任第一責(zé)任人，從城市相關(guān)機(jī)構(gòu)部門調(diào)集專業(yè)人員組建專門機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)韌性提升相關(guān)工作。亦即，成立專門機(jī)構(gòu)、工作常態(tài)化和流程化是必要的。

② 識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)

首先，由本文呈現(xiàn)案例所見，歷經(jīng)災(zāi)難磨練的城市，會(huì)因之培育成抗風(fēng)險(xiǎn)的韌性意識(shí)，舊金山和鹿特丹就是明證，前者曾受到地震重挫，后者則一直苦于洪水。但居安思危也是長久之道，所以繁榮增長的城市坦帕和相對(duì)安全的密歇根州也相繼基于地方情況對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出了預(yù)測(cè)，前者制訂了詳盡的韌性規(guī)劃，后者則編訂了一本社區(qū)韌性指南。正如我們不能預(yù)料到鄭州會(huì)發(fā)生如此令人震驚的洪災(zāi)，所有城市都有必要基于地方實(shí)際全面梳理識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，這將構(gòu)成韌性提升的基礎(chǔ)。

此外，風(fēng)險(xiǎn)有不同類別，也有常規(guī)和非常規(guī)之分。防震、防洪、防火、防疫等，在我國城市已有一套穩(wěn)定的體系和流程。但是，以火災(zāi)為例，近年來城市高樓火災(zāi)頻現(xiàn)。對(duì)此而言，需要研判未來態(tài)勢(shì)，程度會(huì)不會(huì)加劇、影響范圍會(huì)不會(huì)擴(kuò)展，發(fā)生在密集都市區(qū)的緊急應(yīng)對(duì)，都需要時(shí)時(shí)演練確定規(guī)范流程。另一方面，其他地方新發(fā)現(xiàn)的城市風(fēng)險(xiǎn)也需引起注意，比如美國邁阿密海濱公寓樓的垮塌事件，國際社會(huì)出現(xiàn)的氣候移民和氣候難民現(xiàn)象，舊金山灣區(qū)識(shí)別出因城市蔓延和建設(shè)導(dǎo)致地面沉降問題，這都應(yīng)當(dāng)成為其他城市韌性相關(guān)機(jī)構(gòu)隨時(shí)收集的信息，并對(duì)照時(shí)時(shí)自查。

最后，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別應(yīng)納入多方視角。城市不同，大都市地域?qū)拸V，大小城市都有不同片區(qū)不同人群。因此，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過程中，除了專職機(jī)構(gòu)專業(yè)人士視角之外，還應(yīng)調(diào)動(dòng)社區(qū)力量，多方匯集，識(shí)別判斷篩選，確定風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先度，以此作為第一步。

③ 匯集本地經(jīng)驗(yàn)，借鑒外來經(jīng)驗(yàn)，從編一冊(cè)韌性指南開始

文中呈現(xiàn)的《密歇根州社區(qū)韌性規(guī)劃綜合手冊(cè)》給我們啟發(fā)，即著手開展城市韌性相關(guān)工作，可能難以短期出臺(tái)一部韌性規(guī)劃，但從本地調(diào)研，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，經(jīng)驗(yàn)匯集，到國內(nèi)外其他城市經(jīng)驗(yàn)借鑒，一切努力都功不唐捐，這個(gè)過程就是能力建設(shè)和隊(duì)伍培養(yǎng)的歷程，其獲取的數(shù)據(jù)和成果，編寫成一部基于地方實(shí)際的《韌性手冊(cè)》，既是為相關(guān)部門和社會(huì)各界提供的寶貴學(xué)習(xí)資料和指南，又為未來韌性規(guī)劃的編訂和韌性提升行動(dòng)的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

④ 韌性規(guī)劃有共性也有地方性，韌性行動(dòng)先易后難

一方面，在很多情況下，城市面對(duì)的挑戰(zhàn)大同小異，典范與案例至關(guān)重要，本文所提供的5個(gè)城市韌性規(guī)劃案例僅供拋磚引玉，應(yīng)去積極主動(dòng)獲取并學(xué)習(xí)借鑒一切其他城市韌性規(guī)劃和實(shí)踐。另一方面，本地經(jīng)驗(yàn)極為寶貴。本地人世代居住于本地，對(duì)地方情況有充分的把握，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)也有一套傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)和智慧。充分汲取這些經(jīng)驗(yàn)并納入城市韌性規(guī)劃之中，勢(shì)必帶來極大獲益。

結(jié)論 

即便韌性規(guī)劃尚未制訂，但韌性行動(dòng)不妨先易后難開展起來了。正如文中所列，氣候適應(yīng)和氣候緩解在韌性戰(zhàn)略中都發(fā)揮著重要作用，但卻是不同的努力方向。前者是地方為保護(hù)自己周全付出的努力，而后者則是地方為人類命運(yùn)共同體肩負(fù)的責(zé)任。當(dāng)然，二者并非涇渭分明，許多氣候適應(yīng)戰(zhàn)略還具有緩解作用?；诖耍钅軌蚣ぐl(fā)地方行動(dòng)的，莫過于探明“氣候適應(yīng)”和“氣候緩解”行動(dòng)的重疊之處，并率先在此領(lǐng)域發(fā)力。例如，采購本地食物是一種氣候適應(yīng)戰(zhàn)略，可以減少對(duì)受到氣候變化影響的國家和全球市場(chǎng)的依賴；另外，這可以減少食物運(yùn)輸里程，從而減少溫室氣體排放，發(fā)揮了氣候緩解的功能。如果能夠識(shí)別并對(duì)這些“雙贏”策略持續(xù)而系統(tǒng)地加以利用，有助于地方應(yīng)對(duì)即將到來的挑戰(zhàn)，并達(dá)成韌性提升。

無論如何，不管是居安思危，還是痛定思痛，全國大小城市都應(yīng)在氣候變化的新常態(tài)下為韌性提升做出打算了。順時(shí)而變，盡最大力量保障人民安居樂業(yè)的可持續(xù)之道，才是城市智慧之道。

作者信息 

相欣奕，市政工程博士 西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院講師 國家注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師

殷湖北，管理學(xué)博士 就職于長壽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員 國家注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師

張美華，生態(tài)經(jīng)濟(jì)博士 西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院副教授

文章來源：一覽眾山小-可持續(xù)城市與交通