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城市規(guī)劃在本質(zhì)上是人類(lèi)對(duì)城市發(fā)展的一種認(rèn)識(shí)，是城市發(fā)展的客觀過(guò)程的一種反映，在此關(guān)系中，城市發(fā)展對(duì)于城市規(guī)劃具有絕對(duì)的決定性作用。因此，城市規(guī)劃是一個(gè)適應(yīng)的過(guò)程，是對(duì)城市發(fā)展的不斷適應(yīng)。城市規(guī)劃的作用只有在此前提下才能發(fā)揮，也就是說(shuō)，城市規(guī)劃并非是一個(gè)自在自為的過(guò)程。城市的發(fā)展有著遠(yuǎn)為深刻的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的原因，城市規(guī)劃要與城市的發(fā)展相適應(yīng)也就必然要受制于如此種種的因素。城市規(guī)劃發(fā)展的歷史已經(jīng)證明，規(guī)劃過(guò)程中所使用的技術(shù)、話語(yǔ)及其制度的形成、推廣、完善和發(fā)展，均是由社會(huì)整體的發(fā)展所決定的。因此，規(guī)劃本身就是歷史的產(chǎn)物(Fischler,1995;Perry,1995)。

城市規(guī)劃所擁有的對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展的引導(dǎo)和控制作用的權(quán)力，并不是與生倶來(lái)的，而是由社會(huì)決定的，是社會(huì)運(yùn)行機(jī)制中的一個(gè)組成部分。它能擁有什么樣的權(quán)力，發(fā)揮多大的作用，并不是由城市規(guī)劃系統(tǒng)或城市規(guī)劃的體制所能確定和賦予的，盡管這種權(quán)力和作用關(guān)系在城市規(guī)劃體系和制度中得到體現(xiàn)并在其中具體化，但這類(lèi)關(guān)系形成和發(fā)揮作用的關(guān)鍵則在于規(guī)劃體系和制度之外(Foucault,1983)。Booth(1995)通過(guò)對(duì)法國(guó)、英國(guó)和香港等的城市建設(shè)管理體制的研究，得出了管理體制是由特定的政治、立法和行政制度等方面的因素所決定的結(jié)論。

基于以上原因，城市規(guī)劃在歷史形成的過(guò)程中所確立的作用對(duì)象也是有限度的，主要集中在城市的物質(zhì)空間和土地使用方面，盡管在空間和土地使用上反映了城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等關(guān)系，但城市規(guī)劃只能處理這些關(guān)系投射在空間層面上的相互作用，而難以甚至不可能直接去處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等關(guān)系。而這些關(guān)系本身（已如上述）對(duì)于城市規(guī)劃有著決定性的作用。對(duì)此，英國(guó)環(huán)境部(DOE,circular14/85)提出，在城市建設(shè)的控制過(guò)程中，發(fā)展規(guī)劃僅是一種考慮的因素，它并不能替代其它的各種考慮。

從整體而言，城市規(guī)劃本身所具有的能力決定了城市規(guī)劃不具備決定城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)的權(quán)力。任何城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)行為的形成都有著其自身的目的，這些目的并不依附于城市規(guī)劃，而是由城市中的公共部門(mén)和私人部門(mén)的意圖和決策所決定的。因此Healey(1988)認(rèn)為，地方規(guī)劃部門(mén)的管理權(quán)只是一種影響空間供給和設(shè)計(jì)的間接方式。Lynch(1981)在對(duì)美國(guó)城市建設(shè)狀況的分析中不得不指出，在城市建設(shè)過(guò)程中起主要作用的因素是那些能夠決定大型基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)投資的聯(lián)邦部門(mén)、跨地區(qū)部門(mén)以及大型財(cái)政機(jī)構(gòu)、大公司和大開(kāi)發(fā)商，地方城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)只是力量較弱的行動(dòng)者。