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城市發(fā)展要科學轉型、守住底線

中國過去四十年城市發(fā)展取得了偉大成就，也存在問題，粗放型的發(fā)展模式勢必要發(fā)生變化。

過去的發(fā)展模式被稱作增量模式，現(xiàn)在的發(fā)展模式被稱作存量模式。增量型發(fā)展是擴張型的，存量型發(fā)展是提升型的。城市的生命周期相當漫長，在這個漫長的周期中，增量模式相對暫時，存量模式更為常態(tài)。

從增量模式轉型到存量模式，具體體現(xiàn)在從唯經(jīng)濟論到多元協(xié)同、從物質建設到人性關懷、從量的擴張到質的提升、從粗放管理到精細管理、從剛性思維到彈性思維。

這種轉變的必要性就在于在快速增長之后產生的問題，或稱之為“城市病”，如尺度非人化、缺乏公共空間、傳統(tǒng)遺產消失、風貌同質化、社區(qū)封閉隔離、環(huán)境污染嚴重、能源消耗量大、抗災能力薄弱、土地資源緊張等。

城市發(fā)展也是全球城市共同面臨的課題。2016年10月20日聯(lián)合國第三次人類居住大會通過《新城市議程》，提出21世紀特別關注的四個問題：城市的包容發(fā)展（注重社會公正，尊重文化多元）、城市的綠色發(fā)展（保護地球環(huán)境，保證可持續(xù)）、城市的韌性發(fā)展（應對氣候變化，抵抗各種沖擊）、城市的有序發(fā)展（應對治理挑戰(zhàn)，實現(xiàn)社會和諧）。

這些問題在快速發(fā)展的國家，也就是發(fā)展中國家的城市顯得更為突出與嚴峻。而很多發(fā)達國家，城市已經(jīng)進入了一個相對穩(wěn)定的發(fā)展時期。

城市如同一個鮮活的生命體。生命體的代謝更新活動應該是細胞層面的，即小規(guī)模漸進式的，而非大規(guī)模斷裂式的，手術式的更新改造只能是在極特殊情況下的短期的和暫時的行為。

中國過去幾十年的高速發(fā)展在城市發(fā)展的全生命周期中是一種非常態(tài)化的狀態(tài)。這種發(fā)展表現(xiàn)為大拆大建，使過去幾十年、幾百年，甚至于上千年的東西徹底改變。這種發(fā)展狀態(tài)在某一個特殊階段也許是必要的，人生病了要治，大病要大治。但是一個健康的生命體不可能永遠處于手術室，健康、正常的新陳代謝應該是在細胞層面的。

城市更新是城市永恒的主題，是持續(xù)不斷的。但在常態(tài)下應是小規(guī)模漸進式的，這才符合生命體發(fā)展規(guī)律也就是城市發(fā)展規(guī)律。只有符合這樣一種發(fā)展規(guī)律的有機更新，城市才會越來越好。

從客觀規(guī)律上說，增量型發(fā)展階段是城市的初步建設階段，存量型發(fā)展階段是城市的維護和提升階段。中國快速大規(guī)模城市改造與建設活動作為一段特殊的歷史必將迅速轉型，城市建設與發(fā)展亟需從非常時期逐步轉向更符合生命規(guī)律的正常軌道，即從以粗放型增量發(fā)展走向精致型存量發(fā)展的有機更新軌道。

城市有機更新的價值觀 

作為有機體的城市，遵循其發(fā)展規(guī)律，以更為常態(tài)化的代謝與更新進入持續(xù)發(fā)展的軌跡，亦即：不斷提升城市經(jīng)濟能級、激發(fā)城市生產力和創(chuàng)造力；不斷完善城市功能，提高城市公共服務能力和空間品質；不斷挖掘與保護城市歷史文化遺產，延續(xù)城市文脈，推動文化創(chuàng)新與繁榮；持續(xù)保障城市公平正義，創(chuàng)造社會和諧；持續(xù)堅持綠色發(fā)展，加強城市的安全性、有序性、韌性與可持續(xù)性。

關于城市經(jīng)濟能級與城市功能，所有需求都建立在物質生產基礎之上，所以城市不斷地提升它的經(jīng)濟能級。激發(fā)城市生產力、創(chuàng)造力是城市更新的非常核心的內容，但是它是城市更新的主要路徑，不是城市更新的根本目的，根本目的是什么？是不斷完善城市功能、提高城市服務水平，讓生活在城市里的人有幸福感，只有不斷讓人產生幸福感的城市才是好的城市。

關于綠色發(fā)展，要把眼光放長遠，切忌急功近利，不能為了這一代的幸福而毀掉未來人幸福的空間，這就是可持續(xù)發(fā)展的本質，也是有機更新的價值觀。

政策制定、規(guī)劃設計、實施管理——有機更新的全過程應該看作一個閉環(huán)，但今天的法律制度、政策設計、政府管理，包括學術的專業(yè)分隔，在配合上還有難度。

在快速發(fā)展的時期，城市改造或城市建設往往都是強調它的一個階段，比如說規(guī)劃、設計、建設，而今天我們更愿意把城市更新的過程看作是一個閉環(huán)，它可以前置到政策，比如說什么樣的政策能夠導向這個價值的實現(xiàn)，然后它會要規(guī)劃，要設計，要實施，還要監(jiān)管運維。

除了前期的政策制定，后期的維護同樣重要。過去一旦城市的規(guī)劃、設計得到實施了，我們就說已經(jīng)完成了，現(xiàn)在不是，城市的建設周期遠遠短于它的維護周期。

城市有機更新的要旨

城市有機更新旨在不斷提升城市功能，因為創(chuàng)造最適合于人生活和工作的城市空間環(huán)境是城市的根本價值。

要創(chuàng)造中國特色的宜居城市模式，以及高品質城市公共服務設施，如教育、文化、藝術、體育、醫(yī)療、餐飲、休閑等；突破“公共服務配套”觀念，提高城市公共服務設施冗余度；調控商業(yè)設施布局的市場導向偏差，鼓勵以便利市民為導的各種商業(yè)服務設施；提倡一定程度的功能混合；通過“修補型再開發(fā)”，在城鎮(zhèn)新區(qū)中對于近人尺度的空間進行必要的功能性、便利性補缺，使城鎮(zhèn)新區(qū)不僅“好看”，更要“好用”；對大量工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)進行“二次城鎮(zhèn)化”改造，使之成為具有完全城鎮(zhèn)功能特別是城鎮(zhèn)服務功能的真正的城鎮(zhèn)市區(qū)……

城市有機更新旨在使城市更具人性，具體體現(xiàn)為可達性、便利性、選擇性、生態(tài)化、尺度感、文化認同感、城市街道生活等。應當重新評價“單位”與“新村”，再塑城市“活體細胞”；城市綠地和其他公共空間應是市民的公共活動場所而非城市裝飾；正視城市空間的公平正義問題，加快中低收入階層住宅供應體制改革，為城市弱勢群體提供有尊嚴且可接受的生活空間；正視老齡化時代到來，加大力度推進城市適老性改造等。

城市有機更新旨在使城市更具活力，包括防止城市規(guī)劃中一味追求平面構圖、盲目求大之風；加強城市公共開放空間的規(guī)劃建設，重視城市的步行和慢行空間建設；重新認識“城市美化”，適度寬容城市“非正式空間”，增強中心城區(qū)活力；重新評價“單位”與“新村”，再塑城市“活體細胞”；提高城市道路網(wǎng)密度標準，提倡小尺度街坊；重視人行與非機動交通和城市非主要道路的非交通功能，珍惜城市的“煙火氣”等。

城市有機更新旨在使城市更具韌性，生命安全與生活安全是城市幸福指數(shù)首要指標，提高城市安全度是城市美好的前提。具體包括：優(yōu)化提升規(guī)劃建設標準，健全城市防災設施體系，提高城市抗擊各類災害的能力；加強城市應對各類環(huán)境變化特別是氣候變化的適應性規(guī)劃和建設；建立健全城市緊急狀態(tài)應對機制，完善各類緊急狀態(tài)預案及其相關設施；建立健全城市避難系統(tǒng)，減少各類災害來臨時的傷亡損失等。

城市有機更新旨在使城市更具可持續(xù)性。包括：加強土地的保水性與透水性，恢復城市生態(tài)水系；加強城市生態(tài)空間的系統(tǒng)性和網(wǎng)絡性，兼顧城市生態(tài)空間的集中與均布；城市周邊需要森林和生態(tài)綠地，城市中心地區(qū)需要足夠且便利的公共綠地；提升城市濱水空間的公共效應和生態(tài)效應；提倡綠色出行，建設與完善城市慢行交通系統(tǒng)等。

城市有機更新旨在延續(xù)和傳承城市歷史文化，城市與建筑的生命在于使用，建成遺產保護的根本出路在于適度利用并得到活化。應當注意：使用中的建筑的保護不同于其他文物的保護，常常需要重新植入新的功能；城市更新中的歷史保護需要精細規(guī)劃，更需要政策的配套；商業(yè)化利用和旅游開發(fā)不是歷史保護的對立面，關鍵是要守住底線。適度改造與合理再利用底線取決于歷史文化價值；城市空間肌理的延續(xù)比單體建筑的保護更重要。

創(chuàng)造中國特色的宜居城市模式

當下城市有機更新的重點是提升城市創(chuàng)新能力與經(jīng)濟能級，提供高品質城市公共服務設施，創(chuàng)造中國特色的宜居城市模式。

首先，通過“修補型再開發(fā)”，在城鎮(zhèn)新區(qū)、工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)中對于近人尺度的空間進行必要的功能性、便利性補缺，使城鎮(zhèn)建設不僅“好看”，更要“好用”。通過“微更新”，不斷提升城市的日常生活空間品質?？焖侔l(fā)展留下了很多后遺癥，近幾十年來新建的新區(qū)、開發(fā)區(qū)功能也需要修補。

其次，突破“公共服務配套”觀念，提高城市公共服務設施冗余度，提倡一定程度的功能混合。調控商業(yè)設施布局的市場導向偏差，鼓勵以便利市民為導向的各種商業(yè)服務設施。

我們過去經(jīng)常會講公共服務配套，每多少人要配多少東西，這是在整個城市生活經(jīng)濟水平比較低下的時候必須采用的方式，最低建筑保障。但是一旦我們社會進入小康就不能配套了，必須要冗余，一個人在一個配套環(huán)境下得到的所有服務都不可能產生真正的幸福感，幸福生活就是給你選擇，選擇就意味著要冗余。我個人以為，如果通過市場可以解決那一部分，你盡可以不要去管。當市場不能觸及的地方，市場獲得不了足夠利益的時候，要有公共投入來替代，通過公共投入來保證市場所不能保證的地方。

最后，當下城市有機更新的要點還包括：加強城市公共開放空間、步行和慢行空間的規(guī)劃建設；提高城市道路網(wǎng)密度標準，提倡小尺度街坊；防止一味追求平面構圖、盲目求大之風；重視非機動交通和城市非主要道路的非交通功能；重新認識“城市美化”，適度寬容城市“非正式空間”，增強中心城區(qū)活力；加快中低收入階層住宅供應體制改革，為城市弱勢群體提供有尊嚴且可接受的生活空間；正視老齡化時代到來，加大力度推進城市適老性改造；建立健全城市防災設施體系，提高城市抗擊各類災害的能力；建立健全城市避難系統(tǒng)，減少各類災害來臨時的傷亡損失健全城市緊急狀態(tài)應對機制，完善各類緊急狀態(tài)預案及其相關設施等。

城市有機更新需要政策配套

現(xiàn)有城市規(guī)劃建設管理的相關法規(guī)制度、標準規(guī)范等亟需根據(jù)新的形勢進行更新完善，比如：鼓勵用地混合和復合。給予住宅用地和公共設施用地之間、商業(yè)用地和辦公用地之間的兼容和相互轉換；對于保護歷史建筑、提供公共空間和增加公共功能的行為下給予可開發(fā)空間的容積率獎勵，如對保留的歷史建筑可不計入規(guī)劃容積率；探索開發(fā)權轉移機制；探索自上而下和自下而上相結合的更新機制，鼓勵民間資本投入，建立多元化的保護和更新基金及其投資回報環(huán)境；探索建立“政府-市場-市民-社會”四位一體協(xié)同機制和“規(guī)劃者-建設者-運行者-管理者和需求者”五位一體協(xié)同機制；鼓勵所有權或使用權所有者按照規(guī)劃要求參與更新改造，探索城市更新區(qū)域內房屋產權盤活機制，允許使用權轉產權、產權抵押和交易；建立適用于城市保護和更新區(qū)域特殊的規(guī)劃技術規(guī)定和建設標準，如涉及間距、日照、退界、消防、抗震等方面……

我們越是考慮的面面俱到，可能成本代價越大，于是經(jīng)濟上在市場層面就很難來平衡，怎么辦？為什么不可以拿能賺到錢的地方來補貼不能賺錢的地方？這是可以的，只是缺少制度設計，比如說市場的激勵機制都是需要去探索的。

對于城市歷史街區(qū)而言，城市更新活動更應該堅持“最小干預原則”和“最大隱蔽原則”，在保護延續(xù)城市歷史風貌的前提下，進行必要的小尺度提升性改造或小規(guī)?！搬樉氖健备脑?，特別是針對提升基礎設施服務水平的“隱蔽性改造”。通過有機更新不斷提升城市歷史街區(qū)的功能和優(yōu)化城市空間品質。在歷史街區(qū)改造更新活動中，堅決反對大規(guī)模拆除重建，堅決反對以“經(jīng)濟平衡”為名進行逐利導向的開發(fā)活動；堅決反對過度旅游開發(fā)、過度商業(yè)化。

將保護要求納入法定規(guī)劃特別是法定詳細規(guī)劃體系，通過精細化管控落實保護要求，體現(xiàn)有機更新原則。歷史街區(qū)的保護規(guī)劃不僅須對各種建設行為進行有效管控，也應對非建設行為，亦即對城市的日常維護實行有效管控。事實上，城市歷史街區(qū)的空間環(huán)境品質的改善和常態(tài)化的有機更新，不僅取決于對于建設行為的管控，在很大程度上更取決于對各城市空間要素的日常管理與維護。因此需在保護規(guī)劃基礎上進一步針對我國現(xiàn)有管理規(guī)則，對于歷史街區(qū)各物質空間要素提出一套統(tǒng)一、全面、可行的、可用于日常管理的控制規(guī)則，從而形成從規(guī)劃建設到日常管理導則的完整管控體系。

建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市

實施城市更新行動寫入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標任務。

實施城市更新行動，推動城市結構調整優(yōu)化和品質提升，轉變城市開發(fā)建設方式，對于全面提升城市發(fā)展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，具有重要而深遠的意義。

與此同時，“上海2035規(guī)劃”也明確要將上海建設成為創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。

實施城市更新行動總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質量、人民生活質量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。

城市是一個鮮活的生命體，城市的生命在于其不斷迸發(fā)的活力。城市歷史的保護和歷史文化的延續(xù)，最重要地在于如何激發(fā)歷史空間的當代活力。城市的歷史文化遺產要得到保護，城市的歷史空間要得到延續(xù)，城市的歷史文化更應具有當代活力。城市的歷史文化不僅屬于昨天，也屬于今天，更屬于明天。

城市更新是城市永恒的主題。更新是持續(xù)不斷的，但也應是小規(guī)模漸進式的，是符合生命體發(fā)展規(guī)律的有機更新。城市不要破舊立新，而要推陳出新，城市的歷史文化在持續(xù)的城市更新中得以延續(xù)并不斷獲得新的生命，城市的不斷更新又讓城市得到持續(xù)不斷的生命活力，人類的城市文明從而得到不斷發(fā)展與升華。