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中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授

尹稚教授指出，當(dāng)前城鎮(zhèn)化階段的特殊性在于我國正處于治理體系和治理能力的重構(gòu)期。根據(jù)黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〞。這意味著我國全面深化改革的總目標(biāo)要落實在現(xiàn)代國家治理的制度層面。

城市治理作為國家治理和社會治理體系的重要內(nèi)容，在“以民為本，民生優(yōu)先”、“重新定位城市政府職能”、“多元主題協(xié)商共治理”的新型城鎮(zhèn)化原則下，對城市治理工作提出了新的要求。

根據(jù)現(xiàn)階段研究成果，城市治理的基本定義是：

在這一基本定義中，可概括為兩方面內(nèi)容：以人民為中心和多元治理。

城市治理的總體綱領(lǐng)為“一個中心”，即“堅持以人民為中心”。目標(biāo)為滿足人民的需求，無論是城市公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)供給，都要圍繞人民的需求做決策。在實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，需要依靠人民的力量，人民作為城市的主人，要全面參與城市治理。從更長遠(yuǎn)角度來說，城市治理最終目的是為了人民的福祉，使人民的幸福感、獲得感、滿意度得到提升。

同樣，談到現(xiàn)代化，其概念在自然科學(xué)、社會科學(xué)乃至人文藝術(shù)等不同學(xué)科有著不同的理解。我國現(xiàn)代化的內(nèi)涵是以人的現(xiàn)代化為核心實現(xiàn)“五位一體”的現(xiàn)代化集成，即實現(xiàn)城鎮(zhèn)空間格局全面協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化、中華文化永續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化、國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這一內(nèi)涵充分體現(xiàn)了我國實現(xiàn)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的發(fā)展目標(biāo)。

誠然，人的現(xiàn)代化并非一步到位。經(jīng)過改革開放四十年的發(fā)展，我國實現(xiàn)現(xiàn)代化1.0階段，即以滿足人的基本需求和全面小康實現(xiàn)為核心。接下來面對的是人的素質(zhì)提升和生活質(zhì)量提升，最后是人的發(fā)展和共同富裕。

在這一過程中，高質(zhì)量作為不可回避的概念也被提出。我國正處于從高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化走向全面現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化的開局之年。高質(zhì)量發(fā)展是我國“十四五”期間仍需面對的重要問題。雖然我國在很多方面已經(jīng)接近高質(zhì)量的頂峰狀態(tài)，但仍有一些與質(zhì)量相關(guān)的問題有待解決。因此，一方面應(yīng)補(bǔ)足短板，另一方面則要注重質(zhì)量提升。這一問題既與我國的發(fā)展速度有關(guān)，也與我國城鄉(xiāng)關(guān)系的塑造密不可分。由此，區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展成為“十四五”時期的主導(dǎo)內(nèi)容。

隨著社會階段發(fā)展的不同，我國的城鎮(zhèn)化可分為成長、成熟和穩(wěn)定以下三個階段：

我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出臺后，城市規(guī)劃從見物不見人轉(zhuǎn)變?yōu)橐躁P(guān)注人的生存狀態(tài)、生活狀態(tài)和發(fā)展?fàn)顟B(tài)為核心，以全面提升人的素質(zhì)和生活質(zhì)量為根本目的。圍繞以人民為中心發(fā)展思想，分別從個體人和社會人，不同類型人群，不同地域人群，前人、當(dāng)代人和后人，布局自主、多元、公平、全面的發(fā)展需求的新型城鎮(zhèn)化根本目的，進(jìn)而實現(xiàn)人的全面發(fā)展和共同富裕的社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)這一宏觀遠(yuǎn)景。

現(xiàn)代城市治理的基本方針為“一個中心”，即堅持以人民為中心。與西方國家的多元共治不同，我國現(xiàn)代城市治理的四項基本原則為：以推動城市更好發(fā)展為根本宗旨和總目標(biāo)，以城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化為路徑，以法制化、社會化、民主化為根本保障，堅持黨對城市治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。

對中國時代背景下的城市治理，提出“七大核心理念”：

此外，還明確我國現(xiàn)代城市治理的“六項時代使命”，可總結(jié)為“四個提升，兩個營造”。即提升基礎(chǔ)設(shè)施、社會設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、空間資源的發(fā)展品質(zhì)，營造城市核心競爭優(yōu)勢和國家發(fā)展戰(zhàn)略支點。

英國作為城市化先行國家，其城市治理對我國具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

英國政府出臺的《國家規(guī)劃政策框架》發(fā)揮了解釋法律和延伸法律的作用，補(bǔ)充深化了管控程序建議并可適時調(diào)整程序決策依據(jù)。在《國家規(guī)劃政策框架》之下的技術(shù)與制度體系可分為規(guī)劃政策系列與資金計劃系列文件。具體包括行政程序引導(dǎo)的《設(shè)計：程序和工具》，設(shè)計政策原則的《國家設(shè)計導(dǎo)引》和設(shè)計審查依據(jù)的《國家設(shè)計范式準(zhǔn)則》等全國性制度文件和部門行行動計劃。

英國鼓勵非部門組織、地方企業(yè)合作組織、國有企業(yè)、市場化主體等半正式主體參與城市治理中。

以國家層面為例，通過“家園和社區(qū)機(jī)構(gòu)”、“英格蘭家園”非部門公共組織等半正式主體參與人發(fā)揮國家代理人的作用，利用更靈活的收益分配方式刺激私人資本參與城市更新的積極性，并幫助中央政府管理相關(guān)國家計劃的實施。。

就我國城市更新而言，尹稚教授強(qiáng)調(diào)絕非是簡單的三舊改造，也不是簡單的老舊小區(qū)節(jié)能保溫體系的更新，它具有更深層的意義、價值和作用。通過城市更新，實現(xiàn)全新的城市治理功能，實際上是對城市可持續(xù)發(fā)展可依賴的金融工具的變更。我國城市更新所面對各種利益扭曲的這一現(xiàn)實，與缺乏金融工具有著直接的關(guān)系。如何用規(guī)劃師的價值觀念介入這一領(lǐng)域的改革，實現(xiàn)與資本的再度合作，形成更為有效的可持續(xù)的資金計劃，在城市治理過程中，規(guī)劃師作為參與主體在標(biāo)準(zhǔn)提升，輔助管理、決策、溝通和治理等方面都可以發(fā)揮其作用。

參與城市治理的規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)是開放的，它應(yīng)該具有廣泛的參與主體，為更多人提供可用的工具庫，從而擴(kuò)大這一行業(yè)的話語權(quán)和價值。以歐洲城市為例，通過稅收調(diào)整制度、財稅獎懲制度，已經(jīng)鼓勵更多的企業(yè)開始介入城市公共事務(wù)的解決。包括新的醫(yī)療資源、教育資源的提供，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的新的資金來源的提供等。

規(guī)劃行業(yè)所創(chuàng)造的價值觀、方法體系、管理流程其實可以贏得社會上更多人的理解，把規(guī)劃師變成一個真正創(chuàng)造美好生活的引領(lǐng)者。

英國的城市治理手段更加多元，一些治理工具完全來自于半正式和非正式組織提供的輔助管理工具，而非基于正式制度的行政工具。

英國城市更新的治理工具分為正式工具和非正式工具。正式工具本質(zhì)上是政府發(fā)揮自身法定職責(zé)的具體方式。非正式工具有效填補(bǔ)了科層制正式主題技術(shù)水平不足、固有工作模式缺陷等困境。

城市的優(yōu)劣需要依靠兩種治理工具的支撐。特別是非正式工具，簡單來說可分為五類：一是證據(jù)工具，包括研究和審計；二是知識工具，包括實踐導(dǎo)則、案例研究和教育培訓(xùn)；三是促進(jìn)工具，包括獎項、活動、倡議和合作；四是評價工具，包括指標(biāo)、設(shè)計審查、認(rèn)證和競賽；五是輔助工具，即資金輔助和授權(quán)輔助。我國除輔助工具外，其他四類工具都已在城市規(guī)劃中投入使用。資金輔助和授權(quán)輔助的問題對于規(guī)劃良好實施具有重要意義。

尹稚教授總結(jié)當(dāng)下我國的高質(zhì)量發(fā)展包括這些內(nèi)容：解決人與人之間關(guān)系的共同富裕、解決人與自然關(guān)系的雙碳戰(zhàn)略，這二者的關(guān)系建構(gòu)和正常運轉(zhuǎn)取決于社會治理現(xiàn)代化。而所有的一切都需要靠科技創(chuàng)新來支撐。

最后，對于規(guī)劃師的成長，應(yīng)高度關(guān)注以下四個問題：空間權(quán)利的賦能與分配、開發(fā)與更新中的克難攻堅整理、新時代背景下的時空關(guān)系重構(gòu)和廣義的建設(shè)和運營中多元主題關(guān)系的處理。

*本文內(nèi)容根據(jù)會議現(xiàn)場速記整理，稿件已經(jīng)本人審閱。

報告整理人：郭辛欣

來源：中國城市規(guī)劃