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黨國英：關(guān)于鄉(xiāng)村振興的若干重大導(dǎo)向性問題
教務(wù)部 2021-09-04



黨國英，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)任中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，鄉(xiāng)村公共服務(wù)研究創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席研究員、博士生導(dǎo)師。


鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施將對中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大長遠(yuǎn)影響。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)確定以后, 如何真正落實(shí)好相關(guān)政策, 是一個重要的現(xiàn)實(shí)問題。本文認(rèn)為, 城鄉(xiāng)關(guān)系的演化及鄉(xiāng)村發(fā)展有其規(guī)律, 認(rèn)清規(guī)律, 因勢利導(dǎo)地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興, 才能在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中少出偏差, 避免發(fā)生基本導(dǎo)向性問題。筆者基于對世界農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的思考以及對近期各地出臺的鄉(xiāng)村振興具體政策的考察, 提出并討論了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中, 與社會、經(jīng)濟(jì)、政治的效率、平等、可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的重大導(dǎo)向性問題。


 一、如何應(yīng)對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營“天花板”

與農(nóng)民增收的矛盾

大部分發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平很高, 家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模很大, 但家庭農(nóng)場的兼業(yè)收入仍然十分重要。以美國為例, 在農(nóng)場主的平均收入中, 地頭農(nóng)業(yè)生產(chǎn) (on-farm) 的收入占總收入的比重從1960年的50%左右下降到目前的15%左右。1這意味著, 美國農(nóng)場主的收入大部分來自地頭生產(chǎn)以外的其他領(lǐng)域 (off-farm) 。歐洲與日本的農(nóng)場主收入構(gòu)成大體也是如此。這種情況實(shí)際上反映了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的如下特點(diǎn)。
第一, 農(nóng)場主家庭的經(jīng)營規(guī)模雖然越來越大, 但規(guī)模變化與農(nóng)場主的收入變化并沒有形成水漲船高的關(guān)系。從理論上來說, 在充分競爭條件下, 同一水平的勞動者無論從事何種職業(yè), 在足夠長的時間里, 每一個工作日的收入會趨于一致。同時, 勞動生產(chǎn)率提高與單位商品的價(jià)值量 (價(jià)格) 成反比的規(guī)律也在起作用, 農(nóng)場規(guī)模越大, 資本、技術(shù)、裝備水平越高, 單位產(chǎn)出的成本越低, 農(nóng)場主越能接受較低的競爭價(jià)格。發(fā)達(dá)國家資本價(jià)格 (利率) 也有一個緩慢下降的過程, 并成為拉動產(chǎn)品成本下降的因素?？傊? 競爭產(chǎn)生的群體游戲, 使農(nóng)場規(guī)模有一個加速成長的過程, 但它并沒有成為農(nóng)場主增收的主要因素。
第二, 農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模也有一個“天花板”, 只是剛性不強(qiáng)而已。數(shù)據(jù)表明, 美國大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的增長率在2012年之后明顯下降。2農(nóng)業(yè)的季節(jié)性和農(nóng)業(yè)設(shè)備的邊際效率下降規(guī)律決定了家庭農(nóng)場規(guī)模過大會出現(xiàn)“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”, 同時, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性因素較多, 監(jiān)督成本較高, 相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目不適合雇工經(jīng)營, 農(nóng)場主增收遇到“天花板”。
第三, 政府補(bǔ)貼對農(nóng)民收入的構(gòu)成有一定影響, 但對提高經(jīng)濟(jì)效率沒有明顯促進(jìn)作用。筆者注意到, 發(fā)達(dá)國家的恩格爾系數(shù)與政府對農(nóng)民的財(cái)政支持力度 (按農(nóng)民收入占比計(jì)算) 大體成反比。2017年美國聯(lián)邦政府的食品與農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比例約為3%, 其中, 約75%用于居民的食品補(bǔ)貼, 投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金每畝地約為80元人民幣, 能直接影響農(nóng)民收入的比例約為20%。3日本財(cái)政支出中, 農(nóng)業(yè)占比較大, 每畝地的分?jǐn)傤~遠(yuǎn)超中國, 但近年來日本的恩格爾系數(shù)不降反升, 達(dá)到26%左右, 是美國的2倍?？傊? 政府大量的支農(nóng)支出不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 長遠(yuǎn)看不利于農(nóng)民增收。
第四, 農(nóng)民增收的主要渠道越來越集中于直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)值創(chuàng)造和分配。按以上分析, 如果地頭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是種植業(yè)生產(chǎn), 不容易使農(nóng)業(yè)收入成為農(nóng)場主的主要收入, 使其總收入達(dá)到全社會平均水平, 且政府補(bǔ)貼不足以彌補(bǔ)差額, 那么, 農(nóng)場主就不得不在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)兼業(yè)來提高收入。從價(jià)值增值看, 食品產(chǎn)業(yè)鏈大于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈大于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈。美國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)值大約是地頭農(nóng)業(yè)的10倍以上, 在規(guī)?？偸杖胫械恼急冉咏绹亩鞲駹栂禂?shù)以及美國農(nóng)村人口在總?cè)丝谥械恼急?。美國和歐盟國家的農(nóng)村都居住著大量非農(nóng)業(yè)人口, 農(nóng)戶兼業(yè)不必背井離鄉(xiāng)去遠(yuǎn)處城市打工, 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)值延伸空間可以使農(nóng)戶通過就近兼業(yè)得到超過地頭農(nóng)業(yè)的收入。在發(fā)達(dá)國家, 控制農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的重要主體是規(guī)模巨大、既能在國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場上執(zhí)牛耳也能在國際市場上縱橫捭闔的農(nóng)戶合作社, 合作社經(jīng)營已經(jīng)是農(nóng)戶收入增長的主要渠道。目前世界排名前10位的國際乳業(yè)巨頭中, 有7個與合作社有密切聯(lián)系或者原本就是農(nóng)戶合作社。有的合作社跨國吸收會員成為國際性合作社, 通過資本結(jié)構(gòu)和分配關(guān)系的改革, 經(jīng)營效率與一般跨國公司并無二致, 可以說, 大型合作社在世界市場上就是跨國公司。
發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況, 應(yīng)當(dāng)引起我們對中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的思考。依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大, 中國農(nóng)戶能否解決收入難題?如果中國實(shí)行以家庭農(nóng)場為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的制度, 農(nóng)戶不兼業(yè)就可以消除城鄉(xiāng)收入差距嗎?答案是否定的, 但不推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營, 維持小農(nóng)經(jīng)營格局, 更難以提高農(nóng)民收入水平。未來中國大量的職業(yè)農(nóng)民也需要兼業(yè), 但不是“候鳥式”的兼業(yè), 應(yīng)該是高度依從農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的就近兼業(yè)。目前, 中國尚未形成適應(yīng)這一要求的導(dǎo)向性政策思路。中國現(xiàn)有200多萬個農(nóng)民合作社, 平均每個行政村幾個, 但真正意義上的合作社鳳毛麟角, 雖然名稱叫合作社, 因其規(guī)模過小, 無法在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈中開展經(jīng)營活動。中國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈中真正活躍的是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè), 實(shí)際國有的國家供銷合作總社、國家煙草局, 私營的溫氏集團(tuán)、伊利集團(tuán)、雙匯集團(tuán), 都是活躍在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè), 它們固然對推動中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)揮了重要作用, 但不是以農(nóng)民為社員的合作性經(jīng)營組織, 而是國有資本或社會資本控制的一般企業(yè)。

為真正建立農(nóng)民分享農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值的機(jī)制, 在農(nóng)民收入增長與國家經(jīng)濟(jì)增長之間形成強(qiáng)有力的紐帶, 今后的改革應(yīng)形成下述政策導(dǎo)向:
一是要堅(jiān)定地推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營, 不斷提高經(jīng)營水平, 實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶向家庭農(nóng)場的轉(zhuǎn)變。不能把小農(nóng)戶看作現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長期基礎(chǔ)。小農(nóng)戶不可能真正與合作社形成緊密的利益聯(lián)結(jié), 由小農(nóng)戶構(gòu)成的合作社不會是真正的合作社。要改變對合作社的理解, 不能把當(dāng)代農(nóng)民合作社混同于改革開放前的農(nóng)業(yè)合作社。
二是推進(jìn)農(nóng)民合作社跨行政區(qū)發(fā)展, 培育跨省市的巨型合作社。相較于中國200多萬個農(nóng)民合作社, 美國僅有幾千個, 歐盟內(nèi)部農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的合作社也只有十余個。合作社機(jī)制必須改革, 資本構(gòu)成及分配關(guān)系不必拘泥于舊的合作社傳統(tǒng), 而應(yīng)大膽地吸收跨國公司的經(jīng)營機(jī)制。
三是探索將有條件的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)由國資或私人公司轉(zhuǎn)型為農(nóng)民合作社。這種轉(zhuǎn)型需要顧及國內(nèi)相關(guān)參與者的利益以及國際貿(mào)易規(guī)則, 是一項(xiàng)較復(fù)雜的工作。
四是調(diào)整有關(guān)城市布局的引導(dǎo)政策, 特別注意通過多種政策引導(dǎo)可能崛起的巨型合作社總部駐扎農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū), 方便農(nóng)戶就近從事農(nóng)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的各類工作。




 二、如何應(yīng)對專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)小型化與

公共服務(wù)規(guī)?；?/span>要求的矛盾

近年來, 中國農(nóng)村研究越來越重視城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的平等問題, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃也主張?jiān)谵r(nóng)村地區(qū)積極部署公共服務(wù)設(shè)施。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展的一項(xiàng)基本政策。與歐美農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的相關(guān)實(shí)踐做比較, 筆者發(fā)現(xiàn), 我們對這項(xiàng)政策的理解存在偏差。

理解鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的意義, 要從對鄉(xiāng)村性質(zhì)的認(rèn)識開始。與歐美發(fā)達(dá)國家相比, 中國缺乏有關(guān)城鄉(xiāng)區(qū)劃的合理政策, 城鄉(xiāng)邊界不清, 對政策的實(shí)施有不利影響。
歐美城市與鄉(xiāng)村的人口分布狀況, 可以從政府機(jī)構(gòu)對相關(guān)概念的定義及學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的隱含定義中看出端倪。這種定義和討論在各國均不相同, 甚至同一國家不同時期也不相同。如美國人口普查局把人口規(guī)模小于2500人的獨(dú)立小鎮(zhèn)定義為鄉(xiāng)村地區(qū), 不論其是否具有城市建制。4事實(shí)上, 美國不同州對建立一個具有法人資格的“城市”的規(guī)定不同, 對人口規(guī)模的要求也不同。美國政府機(jī)構(gòu), 包括美國人口普查局以及政府管理與預(yù)算局, 出于工作目標(biāo)的不同, 對鄉(xiāng)村也有不同定義。
在關(guān)于鄉(xiāng)村的多種定義中, 一個共性是將鄉(xiāng)村看作人口密度很低的地區(qū)。對于典型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能區(qū), 歐美學(xué)者傾向于將其看作除道路和電力設(shè)施之外, 基本沒有公共服務(wù)設(shè)施的區(qū)域。這一特別定義具有合理性。對于規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)場, 農(nóng)場主分散居住十分必要。但很多公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求。在分散居住的居民點(diǎn), 政府不必設(shè)立學(xué)校、醫(yī)院和其他文化服務(wù)設(shè)施, 通常也不會建立污水處理管道系統(tǒng), 道路只做簡單的非硬化鋪裝, 甚至可能不會鋪裝道路。如住在日本北海道農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)業(yè)居民通常不會與較大的農(nóng)場主做鄰居, 他們更傾向于聚居在歷史悠久、交通便捷的地方。非農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)民混合居住是人口布局演化水平較低的一種情形。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能區(qū)不可能大幅度向遠(yuǎn)延伸, 也不可能遠(yuǎn)離能夠最低限度承載主要公共服務(wù)設(shè)施的人口聚居點(diǎn) (如按行政區(qū)劃分類的中國縣以下的鎮(zhèn)區(qū)、美國政府管理與預(yù)算局劃分的micropolitan areas) 。在城鄉(xiāng)自然演化趨勢下, 鎮(zhèn)區(qū)的輻射半徑最好在30分鐘車程內(nèi)。6這種人口分布格局不僅有利于提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平, 還能解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題。
概括地說, 在歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體, 涉及基本權(quán)利的公共服務(wù), 例如居民社會保障, 不需要考慮地理和空間因素;涉及設(shè)施建設(shè)的公共服務(wù), 只是在較大空間尺度上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化, 小的空間上并不追求均等化。基本趨勢是, 除簡易道路 (有條件的地方包括電力和自來水) 之外, 專業(yè)農(nóng)戶或農(nóng)場主在不同規(guī)模的城市必須與城市居民共享公共服務(wù), 而不是在家附近獲得便利的公共服務(wù)。這是農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展中兼顧效率與平等的合理路徑。
中國推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)該重視在鄉(xiāng)村公共服務(wù)中兼顧效率與平等。解決好中國問題的前提是對未來中國城鄉(xiāng)人口布局作出正確判斷。未來中國還會有三、四億人口生活在農(nóng)村, 7高峰期的人口總量約15億, 如果鄉(xiāng)村人口達(dá)到3億, 意味著城市化率約為80%, 這已經(jīng)是發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)人口布局特征。在農(nóng)村人口中, 非農(nóng)業(yè)居民會傾向于到規(guī)模較大和公共服務(wù)設(shè)施較好的居民點(diǎn)居住, 如中國現(xiàn)有的大部分建制鎮(zhèn)。按現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑, 中國人口邁向15億時, 還有3億人口進(jìn)入城市。在農(nóng)村的3億人口中, 約1億農(nóng)業(yè)從業(yè)人口分布在擁有傳統(tǒng)名稱的大約600萬個居民點(diǎn)上, 8這種平均四、五戶人家的小型居民點(diǎn)不需要財(cái)政提供道路、供水和供電以外的公共服務(wù)。另外2億非農(nóng)業(yè)人口大部分會集中居住, 形成約萬人規(guī)模的鎮(zhèn)區(qū), 需要建立小學(xué)、醫(yī)院、文化體育設(shè)施以及行政服務(wù)機(jī)構(gòu), 維護(hù)成本相對低廉。
中國的現(xiàn)實(shí)情況是, 每一個行政村的人口平均不到1000人, 這既不是適合現(xiàn)代農(nóng)場主居住的小型居民點(diǎn), 也不是有效建設(shè)和維護(hù)公共服務(wù)設(shè)施的萬人左右的大型農(nóng)村居民點(diǎn), 更不是小城市, 而是一種不穩(wěn)定的規(guī)模狀態(tài)。長遠(yuǎn)看, 居民區(qū)的數(shù)量會大幅度減少, 大部分會分化為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)和萬人左右的鎮(zhèn)區(qū)。鄉(xiāng)村振興中的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要高度重視這種分化, 建立這樣一種理念:未來讓大部分專業(yè)農(nóng)戶到附近的城市或鎮(zhèn)區(qū)獲取公共服務(wù), 而不是把所有專業(yè)農(nóng)戶集中起來獲得公共服務(wù), 更不是給小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)提供完善的公共服務(wù)。只要專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)與城鎮(zhèn)的距離平均在半小時車程內(nèi), 這種機(jī)制就可以有效運(yùn)行。
筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn), 因人口規(guī)模小, 農(nóng)村居民點(diǎn)公共服務(wù)的投資效率和服務(wù)水平很低, 如因污水量不足, 有些村莊的排污管道及污水處理設(shè)施難以正常使用;因鋪裝的道路使用率低, 有農(nóng)戶把路面挖走, 粉碎為碎石賣給筑路商;農(nóng)村放電影時普遍觀眾少, “農(nóng)村書屋”門可羅雀。長遠(yuǎn)看, 與人口規(guī)模不適應(yīng)的公共服務(wù)投入, 不能吸引農(nóng)戶留在農(nóng)村。如果不能根據(jù)城鄉(xiāng)人口布局合理安排鄉(xiāng)村公共服務(wù), 會造成極大浪費(fèi)。圖1證明了這一判斷。

圖片圖1 城市化率、工資率與農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的變化 

假設(shè): (1) 農(nóng)戶的工資率隨城市化水平提高而提高, 農(nóng)村人口減少, 規(guī)模經(jīng)營水平和勞動效率提高, 農(nóng)戶的工資率為F1; (2) 城市工資水平的提高由外生變量決定, 城市工資率為C1。
在城市化率R1時, 政府通過建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施提高了農(nóng)民的實(shí)際收入, 使農(nóng)民的實(shí)際工資水平達(dá)到F2。此時, 兩種工資率相等, 城市化率暫時穩(wěn)定在R1, 低于沒有政府投入時的均衡城市化率R2。
隨著城市工資率進(jìn)一步提高, 達(dá)到C2, 兩種工資率出現(xiàn)新的均衡, 城市化率穩(wěn)定在R3。但在C1變化到C2的時間段里, 鄉(xiāng)村人口減少, 維護(hù)鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的成本上升, 品質(zhì)變差, 農(nóng)民的實(shí)際工資降低, 假設(shè)農(nóng)民工資率降回F1, 則城市化率不是穩(wěn)定在R3, 而是提高到R4, 由此, 產(chǎn)生兩個消極后果: (1) 11農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移變得不均衡, R1—R2之間因農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施改善而推遲進(jìn)城的農(nóng)民, 在后期R2—R4之間進(jìn)入城市; (2) 12這種情況下實(shí)際上形成了國民財(cái)富的損失, 如圖中a、b、c所示。





 三、如何應(yīng)對恩格爾系數(shù)下降要求與

發(fā)展多功能農(nóng)業(yè)的矛盾

恩格爾系數(shù)下降得益于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果恩格爾系數(shù)降低到15%以下, 不僅食物便宜, 還有利于政府利用食物購買補(bǔ)貼的辦法幫助貧困人口, 改善其營養(yǎng)狀況, 消除代際貧困現(xiàn)象。中國目前的恩格爾系數(shù)是30%左右, 為了達(dá)到富裕社會的標(biāo)準(zhǔn), 恩格爾系數(shù)還需要下降, 但農(nóng)業(yè)的多功能導(dǎo)向可能與恩格爾系數(shù)下降產(chǎn)生矛盾。
從歐美國家的經(jīng)驗(yàn)看, 大宗農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營, 有利于提高勞動生產(chǎn)率, 降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本, 從而降低恩格爾系數(shù), 鄉(xiāng)村旅游業(yè)和一些高附加值農(nóng)業(yè), 可能不利于提高農(nóng)業(yè)的總體效率, 使恩格爾系數(shù)難以下降。
產(chǎn)業(yè)成長有其規(guī)律: (1) 在較長的時間里, 同等水平勞動力的日工資相近, 農(nóng)業(yè)領(lǐng)域尤其如此; (2) 食品之間的可替代性較高, 勞動生產(chǎn)率提高緩慢的食品會成為奢侈品, 一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)品看似單位價(jià)值高, 但有可能退出市場, 如歐美國家的農(nóng)業(yè)競爭保留了勞動生產(chǎn)率高的生產(chǎn)品種, 而勞動生產(chǎn)率低的品種則退出了市場。隨著科學(xué)普及程度的提高, 食品之間的邊際替代率會更小。在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家或地區(qū), 真正勞動生產(chǎn)率較低的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品占比并不高。有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品在歐盟發(fā)達(dá)國家的種植面積不超過總面積的10%, 美國有機(jī)食品的銷售額在食品銷售總額中的占比為4.2% (2014年) 。若統(tǒng)一為農(nóng)業(yè)GDP指標(biāo), 這個數(shù)值還會更小。如果重視大宗農(nóng)產(chǎn)品的安全無公害生產(chǎn), 有機(jī)食品對普通食品的替代性就會下降。
農(nóng)業(yè)觀光旅游是發(fā)展多功能農(nóng)業(yè)的重要模式。貧困地區(qū)的政府官員更重視鄉(xiāng)村觀光旅游對脫貧的效力。但從學(xué)術(shù)研究看, 這種效力未得到證實(shí)。Deller分析了1990—2000年美國鄉(xiāng)村的貧困率變化情況, 發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村休閑旅游在解釋貧困發(fā)生率變化方面的作用很小。
對工商業(yè)發(fā)達(dá)國家而言, 過分發(fā)展鄉(xiāng)村旅游甚至對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有一定負(fù)面影響。如有學(xué)者認(rèn)為, 日本對鄉(xiāng)村旅游的促進(jìn)政策導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展存在嚴(yán)重問題。鄉(xiāng)村旅游業(yè)在第二次世界大戰(zhàn)后初期對保持和提高日本農(nóng)民收入發(fā)揮了一定作用, 但隨著日本經(jīng)濟(jì)的崛起, 大量旅游者改赴日本國外旅游, 鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展減速, 對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的影響卻難以消除。一方面經(jīng)營旅游業(yè)的農(nóng)戶不愿意推動土地流轉(zhuǎn), 致使土地細(xì)碎分割, 難以形成規(guī)模經(jīng)營;另一方面城市與農(nóng)業(yè)區(qū)在空間上相互交錯, 使日本 (特別是幾個都市地區(qū)及周邊) 難以形成中國農(nóng)業(yè)“小農(nóng)戶+社會專業(yè)化服務(wù)”的經(jīng)營體系。日本的小農(nóng)場主擁有較先進(jìn)的現(xiàn)代化機(jī)器設(shè)備, 但絕大部分只適用于小塊土地, 大型機(jī)器很難通過城市街道轉(zhuǎn)移到另一個農(nóng)場。這種多功能農(nóng)業(yè)還造成農(nóng)場土地價(jià)格上升, 使一些事實(shí)上脫離農(nóng)業(yè)的居民不愿意轉(zhuǎn)讓土地, 日本農(nóng)業(yè)被“園藝化”, 經(jīng)營成本提高, 致使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格居高難下, 恩格爾系數(shù)上升。日本總務(wù)省的家庭收支調(diào)查 (2人以上家庭) 顯示, 2016年日本的恩格爾系數(shù)平均值超過26%。1993—2013年, 日本的恩格爾系數(shù)一直保持在24%以上, 顯著高于歐美發(fā)達(dá)國家, 2014年后更是快速上升。如果沒有農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易的補(bǔ)償, 日本的食品供應(yīng)情況會更加嚴(yán)重。
我們有理由為中國農(nóng)業(yè)在未來一定時期的“園藝化”擔(dān)憂。一是城市房價(jià)居高不下, 在大中城市務(wù)工的農(nóng)民居住環(huán)境差, 糧食主產(chǎn)區(qū)的留守老人或婦女成為土地看守人, 土地流轉(zhuǎn)的意愿不高。二是農(nóng)村居住環(huán)境逐步改善, 鄉(xiāng)村旅游業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展降低了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿。農(nóng)民與逆城市化人口混合居住, 使一些村莊占地規(guī)模擴(kuò)大, 連片土地有可能被居民區(qū)分割, 增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用大型農(nóng)機(jī)的難度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中, 一些地方政府的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入預(yù)算呈現(xiàn)“軟化”或“政治化”特征, 使一定時期里可進(jìn)城的農(nóng)民不愿意進(jìn)城, 一些農(nóng)戶即使在縣城買了房, 在農(nóng)村照舊蓋房, 阻礙土地流轉(zhuǎn)。筆者調(diào)研不同地區(qū)的“農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)”發(fā)現(xiàn), 大量非農(nóng)業(yè)設(shè)施與農(nóng)地夾雜布局, 降低了農(nóng)地的連片性, 甚至有地區(qū)在占地二、三百畝的農(nóng)業(yè)綜合體中部署多項(xiàng)需要使用硬化地面的項(xiàng)目。三是地租率過高影響農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。高價(jià)的工商用地對農(nóng)業(yè)用地的地租有牽動作用, 在高地租的壓力下, 投資人傾向于“高附加值”農(nóng)業(yè), 銀行向投資者貸款, 形成農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。
因此, 需要對多功能農(nóng)業(yè)有一個權(quán)衡。首先, 要確立國家重點(diǎn)支持大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)現(xiàn)代化、市場決定農(nóng)業(yè)衍生功能的方針。農(nóng)業(yè)的衍生功能固然要發(fā)展, 但政府財(cái)政支持要慎重。其次, 要適當(dāng)預(yù)判農(nóng)村各類居民點(diǎn)的前景, 調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)布局, 實(shí)現(xiàn)規(guī)?；霓r(nóng)田連片經(jīng)營。可以通過有分別的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)政策, 引導(dǎo)“逆城市化”居民與專業(yè)農(nóng)戶分開居住, 提高前者的集中度, 使后者逐漸形成小型居民點(diǎn)。最后, 要建立放管有度、分權(quán)合理的土地規(guī)劃管理政策體系和運(yùn)行機(jī)制, 提高農(nóng)村土地用途的可預(yù)期性, 降低農(nóng)業(yè)地租, 使地租真正反映各類土地的稀缺性。適當(dāng)歸并、整合現(xiàn)行幾種土地保護(hù)區(qū)的政策設(shè)置, 強(qiáng)化與大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)相關(guān)的土地的保護(hù)。




 四、能否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會本質(zhì)無差異


鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略針對的是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展這一根本任務(wù)。完成這一任務(wù)需要對政策導(dǎo)向作出判斷。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制要從效率、平等和社會可持續(xù)發(fā)展這幾個約束條件去定義。

1. 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的效率機(jī)制
如果要素投入不同的領(lǐng)域能獲得大體相等的邊際報(bào)酬, 就可以實(shí)現(xiàn)要素配置效率最大化。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的一個部門, 要素在農(nóng)業(yè)部門投入的邊際效率不能長期顯著低于其他部門。人們把農(nóng)業(yè)當(dāng)成一個特殊的部門, 認(rèn)為其中存在“必要的閑暇”, 將其看作有效工作日的一部分, 允許農(nóng)業(yè)存在低勞動生產(chǎn)率, 這是一種錯誤的認(rèn)識。如果農(nóng)民只能遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)兼做其他非農(nóng)業(yè)勞動, 但出于就近觀察農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的必要而犧牲兼業(yè)機(jī)會, 就可以看作一種必要的低效率。如果不存在政府對城鄉(xiāng)人口布局的不合理干預(yù), 非農(nóng)業(yè)投資者就會形成尋求廉價(jià)勞動力的競爭, 產(chǎn)生適合農(nóng)民兼業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局, 建立城鄉(xiāng)各部門同等勞動者單個工作日收入均等化的機(jī)制。
關(guān)于小農(nóng)存在意義的認(rèn)識以及相關(guān)政策的推進(jìn)影響了上述機(jī)制的生成。小規(guī)模農(nóng)戶的存在是事實(shí), 但對這個事實(shí)的判斷有一定失真。在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū), 特別是糧食主產(chǎn)區(qū), 實(shí)際農(nóng)業(yè)經(jīng)營者是服務(wù)專業(yè)戶。擁有承包地的農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時間越來越少, 成為“地畔農(nóng)民”, 由家庭的老人或婦女“守房守地”。他們不僅是“偽小農(nóng)”, 還是“在家地主”, 不愿意將土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比重越小的農(nóng)戶, 越傾向于成為守著土地但不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊農(nóng)村居民。
真正的小農(nóng)也大量存在。有學(xué)者認(rèn)為, 小農(nóng)能給社會帶來“外部收益”, 但事實(shí)上, 大農(nóng)場比小農(nóng)戶更容易采用循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)。小農(nóng)構(gòu)成的熟人社會也不如想象中美好, 尤其是低收入水平的熟人社會, 容易產(chǎn)生人身依附, 難以保護(hù)隱私。
因此, 小農(nóng)需要相當(dāng)長的時間才能在整體上轉(zhuǎn)化為農(nóng)場主, 但不能因?yàn)闀r間和過程較長, 就將小農(nóng)這一龐大群體固化。
2. 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的國民收入公正分配機(jī)制
通常把效率與平等看作一對矛盾, 其實(shí), 如果定義平等時考慮到產(chǎn)生收入的投入因素, 平等與效率并不矛盾。與效率發(fā)生沖突的是平均主義分配。一般而論, 在國民收入的初次分配中, 即要素市場的交易環(huán)節(jié)上, 讓市場發(fā)揮調(diào)節(jié)作用, 可以保證效率。政府如果干預(yù), 也應(yīng)是通過增加教育投入提高勞動者技能, 通過產(chǎn)業(yè)升級提升各行業(yè)的工資水平。其他直接干預(yù)要素價(jià)格的行為, 都會損害經(jīng)濟(jì)效率。
對于初次分配之后仍然存在的收入差異問題, 理論上通常認(rèn)為不存在滿足利益最大化的經(jīng)濟(jì)均衡。如果要在國民收入再分配中發(fā)現(xiàn)公正性, 需要引入其他不同的參照系, 例如, 把“共同體命運(yùn)”作為分析基礎(chǔ)。筆者嘗試提出一種國民收入再分配的“公正解”, 并做一定的延伸分析 (見圖2) 。

圖2 轉(zhuǎn)移支付中的平等與效率

假設(shè)富人的收入會通過政府的轉(zhuǎn)移支付, 成為貧困人口的收入。在雙方效用一減一增的過程中, 邊際效用遞減;富人效用減少過程中, 邊際效用遞增, 符合邊際效用規(guī)律。二者效用之和, 有一個最大值, 此時, 最大值對應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付率, 是體現(xiàn)社會利益的“均衡點(diǎn)”。但這并不是真正的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)通常說的均衡, 因?yàn)樵谶@一過程中, 富人的利益最大化是不給貧困人口錢, 貧困人口利益最大化是把富人的錢全部轉(zhuǎn)移過來。可以假設(shè), 在這一過程中, 富人與貧困人口之間發(fā)生“尊敬”或“名望”交易, 即貧困人口得到錢財(cái), 富人得到名望。這個假設(shè)其實(shí)有普遍的現(xiàn)實(shí)性。但名望的交易多在熟人社會有效, 在大尺度的社會里, 實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付要依靠來自國家的壓力。
中國城鄉(xiāng)間的收入分配有特殊性。在理論上形成的關(guān)于國民收入總體分配的公正性條件, 如果用來分析中國的城鄉(xiāng)收入差距問題, 要考慮更多因素, 也容易發(fā)生導(dǎo)向性問題。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn), 如下三種情形值得注意。
一是廣泛動員各類組織和企業(yè)扶貧, 存在預(yù)算軟約束或政治約束的問題。抽象地說, 容易發(fā)生直接干預(yù)要素市場價(jià)格的問題, 如重慶的“地票制度”, 不同區(qū)域的土地, 形成同樣的地票價(jià)格, 沒有反映土地的稀缺性, 但重慶政府認(rèn)為, 這有利于幫助偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困人口。筆者認(rèn)為, 在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)生的土地交易, 價(jià)格應(yīng)由市場決定, 對農(nóng)村貧困人口的幫助應(yīng)該借助國民收入的再分配渠道。
二是幫助農(nóng)村貧困人口脫貧的機(jī)制存在問題。在村莊中開展的慈善、扶貧活動應(yīng)借助熟人社會的“名望交易”機(jī)制, 由村莊里走出去的富人做扶貧行為的主體;對村莊貧困人口的一般性幫助, 應(yīng)借助各類社會保障制度, 由政府作為行為主體?，F(xiàn)階段廣泛推行將“壯大集體經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)生的收入, 作為村莊居民福利增長的來源, 但村莊沒有預(yù)算嚴(yán)格的公共財(cái)政, 這種做法實(shí)際上是“政企不分”在農(nóng)村的表現(xiàn), 應(yīng)予改變。
三是如何幫助農(nóng)村分散存在的“頑固性”貧困農(nóng)戶。社會中存在這樣一種荒誕的判斷:把貧困與懶惰、劣根性等似是而非的概念聯(lián)系在一起。絕大多數(shù)情況下, 人們會對貧困人口形成刻板印象, 甚至?xí)幊龊芏嗄Ｊ交墓适? 以訛傳訛, 將其格式化、類別化。從進(jìn)化論的觀點(diǎn)看, 世界上不會存在把好吃懶做當(dāng)作價(jià)值追求的人。假設(shè)有過這種人, 他們也會面對很多生存難題, 基因有效擴(kuò)散的概率很小, 即使基因有變異, 淘汰機(jī)制也會使變異人群限制在很小的范圍內(nèi)。貧困是一個相對概念, 絕對貧困在世界范圍內(nèi)各不相同, 相對貧困則比比皆是。貧困的發(fā)生有三種情形:第一種情形如普通美國人比墨西哥人總體上要富裕, 是因?yàn)樗麄兺耆辉谝粋€生產(chǎn)系統(tǒng)中, 美國人處在高度專業(yè)化的社會分工系統(tǒng)中, 能低成本地生產(chǎn)大量商品, 實(shí)物工資水平更高, 墨西哥則完全相反;第二種情形與歧視有關(guān), 如印度的私營企業(yè)不愿意雇傭低種姓人群, 按照法律規(guī)定, 政府部門必須雇傭低種姓人口, 卻通常將他們安排在低收入崗位上, 這種情形在新興部門有所變化, 但總體上還很嚴(yán)重, 被歧視的人群往往不容易擺脫貧困;第三種情形則與健康狀況有關(guān), 有學(xué)者指出, 貧困人口的身體疼痛指數(shù)更高, 他們睡眠不好, 晚上醒來的次數(shù)更多。此外, 貧困人口易于吸食麻醉類物質(zhì)也與身體狀況有關(guān)。
以上三種情況的發(fā)生還可以再追溯深層次原因。一個高度集權(quán)的社會可能由少數(shù)人壟斷各種經(jīng)濟(jì)資源, 市場公平交易受到限制, 社會分工難以擴(kuò)張, 普通人很容易陷入貧困;市場不發(fā)達(dá), 凝固的社會等級秩序不容易受到?jīng)_擊, 貧困人口的境況不易改善;社會流動性弱, 地方性不良習(xí)慣使一部分人難以擺脫病痛。
第三種情形下的貧困人口, 就是脫貧很難的“頑固性”人口, 他們不適合居住在農(nóng)村, 政府應(yīng)將他們安排在城市適當(dāng)?shù)膷徫簧? 但這不是目前脫貧、扶貧工作的導(dǎo)向。推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的正確導(dǎo)向, 應(yīng)是逐步將農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槿N人居住和工作的區(qū)域:第一種是專業(yè)化水平比較高的農(nóng)民, 如農(nóng)場主;第二種是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)工作的人群, 他們已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的農(nóng)民;第三種是對農(nóng)村有特殊偏好的“逆城市化人口”。第一種農(nóng)村居民適合分散居住, 后兩種居民適合適當(dāng)集中居住, 居民點(diǎn)大小應(yīng)盡可能達(dá)到能夠支撐基本公共服務(wù)設(shè)施有效運(yùn)行的規(guī)模。
3. 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的社會可持續(xù)發(fā)展機(jī)制
所謂“鄉(xiāng)愁”即“社會友好”感受。決定“鄉(xiāng)愁”能否生成的因素很多, 其中之一是一定空間的人口密集程度。中國學(xué)者關(guān)于這方面的研究較少, 甚至沒有對“社會友好”“鄉(xiāng)愁”的合適的翻譯?！班l(xiāng)愁”本來是公共品, 但正在成為必須“交易”的對象, 城市不能承載“鄉(xiāng)愁”, 要花錢到農(nóng)村去“購買”。能不能讓“鄉(xiāng)愁”成為城鄉(xiāng)居民共同的免費(fèi)物品?這也是一個很重要的導(dǎo)向性問題。
城市居民的居住環(huán)境過于擁擠, “社會友好”感難以生成。居住過于擁擠時, 人們的工作業(yè)績會顯著下降, 形成挫折感, 性情沮喪, 失去創(chuàng)造活力。中國城市的平均人口密度不算高, 但居民區(qū)的密度非常高。有利于居民心理健康的容積率不應(yīng)超過2, 平均在1.5左右, 但中國居民區(qū)的容積率超過5的情形十分多見?？梢? 中國的土地規(guī)劃管理制度存在問題, 但與“人多地少”毫無關(guān)系。
“鄉(xiāng)愁”的城鄉(xiāng)不對稱分布, 長期看是一個嚴(yán)重的問題, 這是城鄉(xiāng)發(fā)展中的“城市失敗”。要解決這一問題必須深化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度改革。


 五、延伸討論與結(jié)論

在工業(yè)革命前的幾千年中, 氣候等因素發(fā)生變化, 人口就會遷移, 并且常常引發(fā)戰(zhàn)爭。草原民族向農(nóng)業(yè)區(qū)遷移的過程更是一部血腥歷史。戰(zhàn)爭是政治的繼續(xù), 在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會是一個常態(tài)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域集中了大量人口, 勞動力過度供應(yīng), 難以產(chǎn)生對勞動替代技術(shù)的需求, 形成低勞動生產(chǎn)率陷阱。經(jīng)過“圈地運(yùn)動”, 英國大量公地被開發(fā), 實(shí)現(xiàn)了私有化, 改善了人地比例, 產(chǎn)生了對勞動替代技術(shù)的需求, 也為英國工業(yè)革命擴(kuò)大了工業(yè)品市場。這是英國農(nóng)村人口明顯增加的過程, 而非農(nóng)村人口被驅(qū)趕到城市的過程。英國工業(yè)革命及其向歐洲大陸的擴(kuò)展產(chǎn)生了人類歷史上最大規(guī)模的人口遷移。這種沒有引起爭奪土地戰(zhàn)爭的人口遷移, 根本性地改變了人類歷史。成功實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家, 城鄉(xiāng)居民福利差距都經(jīng)歷了形成、擴(kuò)大、消失的過程, 這也是脫離農(nóng)業(yè)的人口進(jìn)入城市由慢到快、最后逐漸趨緩的過程。工業(yè)革命后也有戰(zhàn)爭, 但戰(zhàn)爭與人口遷移不再關(guān)聯(lián), 新的人口遷移是由農(nóng)村走向城市。工業(yè)革命以及此后連續(xù)發(fā)生的技術(shù)革命不斷助推城市迸發(fā)活力, 農(nóng)業(yè)中的勞動替代技術(shù)持續(xù)進(jìn)步, 食物相對價(jià)值降低, 為福利社會的形成奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。食物廉價(jià)還減少了人的依附性, 擴(kuò)大了自由, 實(shí)現(xiàn)了社會轉(zhuǎn)型, 為政治民主奠定了社會基礎(chǔ)。工業(yè)革命使社會分工國際化, 市場將不同國家緊密聯(lián)系在一起, 甚至使國家主權(quán)在緊密型共同市場中發(fā)生重組。我們由此看到了形成人類命運(yùn)共同體的曙光。

上述趨勢包含了當(dāng)代國家城鄉(xiāng)建設(shè)政策選擇的基本要求。中國鄉(xiāng)村振興的政策導(dǎo)向要以繼續(xù)推進(jìn)城市化為基準(zhǔn), 減少農(nóng)業(yè)人口, 使農(nóng)業(yè)成為具有國際競爭力的行業(yè)。要將城鄉(xiāng)社會一體化作為核心目標(biāo), 合理布局城市人口和農(nóng)村人口, 建立有中國特色的城鄉(xiāng)區(qū)劃制度, 形成小型化和分散化的專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn), 構(gòu)建非務(wù)農(nóng)的農(nóng)村人口適當(dāng)集中居住的空間格局;要依照效率優(yōu)先、兼顧平等的原則, 部署農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施, 在各類城市適度均衡分布的前提下, 使專業(yè)農(nóng)戶更多地在城市與市民共享公共服務(wù);要改革土地規(guī)劃管理體制, 為城市承載“鄉(xiāng)愁”開辟制度空間, 使城鄉(xiāng)居民共同形成“社會友好”心態(tài), 建設(shè)和諧社會。


來源：社會科學(xué)戰(zhàn)線


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