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前言

村莊規(guī)劃編制是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提要求。做好村莊規(guī)劃，要了解村莊規(guī)劃政策要求，理清村莊需求和發(fā)展路徑，化繁為簡(jiǎn)，多規(guī)合一。要編制出具有實(shí)用性，村民看的懂，并能真正指導(dǎo)落地實(shí)施的規(guī)劃。

一．村莊規(guī)劃背景及政策脈絡(luò)

1. 對(duì)鄉(xiāng)村的基本認(rèn)識(shí)：

鄉(xiāng)村是具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進(jìn)、共生共存，共同構(gòu)成人類活動(dòng)的主要空間。全國(guó)自然村目前有250萬(wàn)個(gè)左右，人口7.7億左右，建設(shè)用地規(guī)模較大，農(nóng)民住宅建筑面積大約250億平方米，人均住宅面積約33平方米。農(nóng)村住宅安全、風(fēng)貌、維護(hù)等是非常重要的工作。我國(guó)村莊行政村有50萬(wàn)個(gè)左右，其中60%的行政村有1000人以上。

鄉(xiāng)村興則國(guó)家興，鄉(xiāng)村衰則國(guó)家衰。我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突出，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的特征很大程度上表現(xiàn)在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村是我國(guó)一切政策的體現(xiàn)，基本政策發(fā)力的載體。全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。

農(nóng)村沒(méi)有城市的規(guī)模和聚集效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)效率明顯低于城市，公共服務(wù)設(shè)施的利用率大大低于城市，大規(guī)模投入公共設(shè)施并不經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)是保障民生底線。人口向大都市圈和城鎮(zhèn)密集地區(qū)集聚，空心村、空心鎮(zhèn)逐漸增多，農(nóng)村人居形態(tài)正在深刻改變且難以逆轉(zhuǎn)，需要探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化條件下的鄉(xiāng)村新人居形態(tài)。如何化解中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治與現(xiàn)代政府介入之間的矛盾，如何增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，是現(xiàn)在非常重要的課題。

2.鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展階段

我國(guó)各階段的村莊規(guī)劃實(shí)踐與時(shí)代背景及政治、經(jīng)濟(jì)因素緊密相關(guān)。村莊規(guī)劃是逐步從村莊建設(shè)中脫離出來(lái)的，最早的村莊建設(shè)可追溯至20世紀(jì)初的鄉(xiāng)村改造運(yùn)動(dòng)，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有明確地提出村莊規(guī)劃的概念，但村莊規(guī)劃的行為體現(xiàn)在村莊建設(shè)中。比如為了踐行通過(guò)教育搞好村莊建設(shè)的理念，村莊改造以學(xué)校為中心，將商店、醫(yī)院、武術(shù)會(huì)、石印廠等統(tǒng)籌布局于學(xué)校周邊。新中國(guó)成立后，通過(guò)落實(shí)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村任務(wù)，開始全面村莊建設(shè)運(yùn)動(dòng)，逐步開展村莊規(guī)劃工作。我國(guó)系統(tǒng)的村莊規(guī)劃運(yùn)動(dòng)始于20世紀(jì)50年代，改革開放后，村莊規(guī)劃被提上議程，并逐步規(guī)范化。

3.鄉(xiāng)村規(guī)劃政策脈絡(luò)

2018.1《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》

提出鄉(xiāng)村振興要做好頂層設(shè)計(jì)，注重規(guī)劃先行，堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系。做到五個(gè)振興。

2018.2《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》

提出六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，其中之一為加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理，全面完成縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編，推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制實(shí)施，實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃管理基本覆蓋，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮村民主體作用。

2018.9《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》

提出四類型村莊分類，強(qiáng)調(diào)分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，深化村民自治實(shí)踐，堅(jiān)決打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。提出到2020年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識(shí)普遍增強(qiáng)。

4. 對(duì)村莊規(guī)劃的重新認(rèn)識(shí)

村莊規(guī)劃角色的重認(rèn)識(shí)：

村莊規(guī)劃需要有更加豐富多元的視角，包括不同空間層次，上至省市縣域?qū)用鎸?duì)村莊發(fā)展的宏觀引導(dǎo)，下至行政村層面國(guó)土空間規(guī)劃體系下的實(shí)用性村莊規(guī)劃、自然村層面村莊建設(shè)規(guī)劃。

村莊規(guī)劃內(nèi)涵的重認(rèn)識(shí)：

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的實(shí)用性村莊規(guī)劃，應(yīng)銜接市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，并要整合原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等形成“多規(guī)合一”，真正實(shí)現(xiàn)“一張圖”指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管理。實(shí)用性，是針對(duì)使用者而言的，面向管理和實(shí)施至少應(yīng)當(dāng)包括政府、村民、社會(huì)等不同類型群體，要從不同使用群體的不同使用需求著手，研究確定村莊規(guī)劃的內(nèi)容重點(diǎn)、編制深度和實(shí)施手段，真正實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃“有用，好用，管用”。

2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》正式發(fā)布。

村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃 ，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。

村莊規(guī)劃內(nèi)容的重認(rèn)識(shí)：

村莊規(guī)劃應(yīng)確定國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)、永久基本農(nóng)田和耕地保護(hù)、歷史文化保護(hù)傳承、公共服務(wù)設(shè)施和市政公用設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、近期建設(shè)等規(guī)劃內(nèi)容。對(duì)于有建設(shè)需求的自然村莊，可以根據(jù)村莊分類確定的城郊融合、集聚提升、特色保護(hù)等不同定位，根據(jù)產(chǎn)業(yè)需要，例如互聯(lián)網(wǎng)+、旅游+、歷史文化+等編制專項(xiàng)規(guī)劃。針對(duì)村莊建設(shè)的不確定性，應(yīng)積極探索用地留白、機(jī)動(dòng)指標(biāo)預(yù)留、點(diǎn)狀供地等多種方式，善用存量規(guī)劃，保證村莊規(guī)劃具有一定的彈性。

村莊規(guī)劃形式的重認(rèn)識(shí)：

從“藍(lán)圖式規(guī)劃”轉(zhuǎn)為“陪伴式規(guī)劃”。村莊發(fā)展多變，應(yīng)根據(jù)村莊發(fā)展實(shí)際需要，在法定框架內(nèi)，動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)化規(guī)劃，真正提高規(guī)劃實(shí)用性。給規(guī)劃設(shè)計(jì)人員帶來(lái)了更多的挑戰(zhàn)：一是強(qiáng)調(diào)深入調(diào)研，深度認(rèn)識(shí)理解村莊；二是熟悉涉及農(nóng)村土地全部政策，使農(nóng)村有用的各類土地“活”起來(lái)；三是自我學(xué)習(xí)提升，不斷增強(qiáng)專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，加強(qiáng)對(duì)建筑、景觀、市政、交通、水利、土地、生態(tài)、旅游等專業(yè)知識(shí)的綜合學(xué)習(xí)。

二．村莊分類發(fā)展路徑研究

1.為什么要做村莊分類

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要規(guī)劃先行。做好村莊分類是編制村莊規(guī)劃的基本前提。

加快推進(jìn)村莊分類工作的重要意義在于：

1.有利于及時(shí)指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制與發(fā)展建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃在村級(jí)層面的有效落地；

2.有利于優(yōu)化村莊空間,實(shí)現(xiàn)分區(qū)管控，實(shí)現(xiàn)村莊主體功能定位，有效布局村莊發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，促進(jìn)鄉(xiāng)村空間集約集聚發(fā)展和城鄉(xiāng)地域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；

3.有利于更有效地保護(hù)和傳承村莊的特色歷史文化，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)；

4.有利于建立和完善全國(guó)村莊基本情況檔案臺(tái)賬，為國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)深化提供全面系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資料儲(chǔ)備。

2.如何做村莊分類

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中提出：順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切。

集聚提升類：現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他仍將存續(xù)的一般村莊，占鄉(xiāng)村類型的大多數(shù)，是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。

城郊融合類：城市近郊區(qū)以及縣城城關(guān)鎮(zhèn)所在地的村莊，具備成為城市后花園的優(yōu)勢(shì)，也具有向城市轉(zhuǎn)型的條件。

特色保護(hù)類：歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊，是彰顯和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體。

搬遷撤并類：位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，因重大項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊。

三. 村莊規(guī)劃編制方法解析 

村莊規(guī)劃編制方法演進(jìn)

1.村莊規(guī)劃的探索實(shí)踐1.0版

保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)耕地，整合利用資源

居住安全、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、投資空間、環(huán)境美化

山水格局、鄉(xiāng)土文化、建筑風(fēng)格、產(chǎn)業(yè)發(fā)展

村民代表要加入規(guī)劃編制組、方案定案前征求全體村民意見

2.實(shí)用性村莊規(guī)劃探索

需求導(dǎo)向、解決基本、因地制宜、農(nóng)村特色、便于普及、簡(jiǎn)明易懂、農(nóng)民支持、易于實(shí)施。

A 農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃

地塊位置、用地范圍和建筑層數(shù)或高度等規(guī)定，以及建筑安全、色彩和風(fēng)格等指引。

B 村莊整治規(guī)劃

村莊道路、供水、垃圾和污水治理等基礎(chǔ)設(shè)施的整治措施，以及公共服務(wù)和安全防災(zāi)等設(shè)施規(guī)劃。

C 特色村莊規(guī)劃

依據(jù)傳統(tǒng)村落、特色景觀旅游村莊等編制要求，編制特色規(guī)劃。

提高村莊規(guī)劃技術(shù)指導(dǎo)和管理服務(wù)能力，采用便民利民的實(shí)施措施編制通俗易懂的規(guī)劃建設(shè)實(shí)用手冊(cè)，推動(dòng)規(guī)劃師下鄉(xiāng)服務(wù)。

確保村民看得到、看得懂規(guī)劃，自覺遵守規(guī)劃管理要求，深入農(nóng)村宣講，通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多渠道普及鄉(xiāng)村。

3.村莊規(guī)劃探索實(shí)踐2.0版——共同締造模式

共同締造核心在黨委，基礎(chǔ)是自然村，村民為主體，參與是關(guān)鍵，制度作保障，從而構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)下縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治的治理體系。

縱向到底：通過(guò)“大專項(xiàng)”統(tǒng)籌各職能部門工作任務(wù)和職責(zé)，激發(fā)職能部門和村民建設(shè)合力；整合涉農(nóng)資金，實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)的激勵(lì)政策；因地制宜，考慮不同村莊特色，建立差異化的指標(biāo)考核體系。

橫向到邊：建立組織機(jī)構(gòu)，搭建平等的參與平臺(tái)。

4.村莊規(guī)劃探索實(shí)踐2.0版——陪伴式服務(wù)模式

把大道理講成家常話，做有用的規(guī)劃設(shè)計(jì)

5.“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃

近年來(lái)，各地都在積極推進(jìn)村莊規(guī)劃編制和實(shí)施，取得了一定成效，但照搬城市規(guī)劃模式、脫離農(nóng)村實(shí)際、指導(dǎo)性和實(shí)施性較差等問(wèn)題普遍存在。進(jìn)行村莊規(guī)劃首先要明確鄉(xiāng)村振興下的村莊發(fā)展目標(biāo)。

村莊作為農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)的聚居點(diǎn)，是鄉(xiāng)村振興中重點(diǎn)考慮與提升的要素。按照十九大提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，村莊規(guī)劃應(yīng)在透徹分析發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，制定整體發(fā)展、整治及管控方案，優(yōu)化空間布局、保護(hù)提升生態(tài)環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)計(jì)、改善村民住宅條件、傳承歷史文化和地域文化、實(shí)現(xiàn)高效精細(xì)化管理、營(yíng)造和諧的人文環(huán)境。

6.縣域鄉(xiāng)村振興工作與村莊規(guī)劃如何結(jié)合考慮？

黨的十九大報(bào)告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，2017年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步明確了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)、時(shí)間表和路線圖。

2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出了階段性謀劃，明確了當(dāng)前階段的目標(biāo)任務(wù)及具體措施。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于黨和國(guó)家事業(yè)全局對(duì)“三農(nóng)”工作做出的重大決策部署，它順應(yīng)了廣大農(nóng)民群眾對(duì)美好生活的向往，是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的重要途徑，是未來(lái)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總戰(zhàn)略和“三農(nóng)”工作的總抓手。

鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)有著本質(zhì)區(qū)別。鄉(xiāng)村振興基本單元應(yīng)該定位在都市之外的縣域范圍，包括縣城、集鎮(zhèn)與村莊的統(tǒng)一體。鄉(xiāng)村振興不是村莊振興，它本質(zhì)上是縣域的全面振興。以縣域?yàn)榛締卧泥l(xiāng)村振興，既能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同步發(fā)展，又能協(xié)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)與全面振興的辯證關(guān)系，還契合農(nóng)民漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化特點(diǎn)，能夠在人與資源上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興要有空間視野，不能把鄉(xiāng)村振興局限在村莊，也要有時(shí)間視野，不能把鄉(xiāng)村振興的近期目標(biāo)與中長(zhǎng)期目標(biāo)混同，搞急功近利式鄉(xiāng)村振興。同時(shí)還要有辯證視野，城鎮(zhèn)化與村莊保底都是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)容，是縣域鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)工作。